III OSK 278/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Artur Kuś sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2015/24 w sprawie ze skargi Gminy Rutki na decyzję Ministra Edukacji z dnia 27 czerwca 2024 r. znak: DWST-WOOS.4021.5.2024.DP w przedmiocie wydania negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Edukacji na rzecz Gminy Rutki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2015/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Rutki (dalej "skarżąca") na postanowienie Ministra Edukacji (dalej "Minister" lub "organ odwoławczy") z dnia 27 czerwca 2024 r. znak: DWST-WOOS.4021.5.2024.DP utrzymujące w mocy postanowienie Podlaskiego Kuratora Oświaty (dalej: "organ I instancji", "kurator oświaty") z dnia 21 marca 2024 r. znak: DKŁ.542.3.2024 w przedmiocie wydania negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły: I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądził od Ministra Edukacji na rzecz Gminy Rutki zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn.zm.). W dniu 29 stycznia 2024 r. Rada Gminy Rutki podjęła uchwałę nr 320/XLVI/24, w której wyrażono zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w K. z oddziałem przedszkolnym z dniem 31 sierpnia 2024 r. (zwanej dalej: "szkoła w K."). Postanowiono również, że uczniom likwidowanej szkoły zostanie zapewniona możliwość kontynuowania nauki oraz wychowania przedszkolnego, w tym rocznego przygotowania przedszkolnego, w Szkole Podstawowej im. [...] w R. (zwanej dalej: szkołą w R.). Wykonanie uchwały zostało powierzone Wójtowi Gminy Rutki. Pismem przekazanym w dniu 23 lutego 2024 r. Wójt Gminy Rutki powiadomił Podlaskiego Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji szkoły w K. oraz wystąpił z prośbą o wydanie pozytywnej opinii w przedmiotowej sprawie. Do ww. pisma dołączono uchwałę nr 320/XLVI/24 wraz z uzasadnieniem, a także opis warunków nauczania, wychowania i opieki, informację o wynikach nauczania i egzaminów zewnętrznych, informację na temat organizacji dowożenia dzieci do szkoły, listę rodziców wraz z potwierdzeniami odbioru informacji o zamiarze likwidacji z dniem 31 sierpnia 2024 r. szkoły w K. W dniu 14 marca 2024 r. Wójt Gminy Rutki przekazał bezpośrednio Podlaskiemu Kuratorowi Oświaty niepodpisane pismo z dodatkowymi wyjaśnieniami i dokumentami w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Postanowieniem z dnia 21 marca 2024 r. (znak: DKŁ.542.3.2024), Podlaski Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji szkoły w K. z oddziałem przedszkolnym z dniem 31 sierpnia 2024 r. Po rozpoznaniu zażalenia Gminy Rutki na ww. postanowienie kuratora oświaty w zaskarżonym postanowieniu Minister stwierdził, że Gmina Rutki nie spełniła wszystkich warunków wynikających z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego i w tym zakresie kurator oświaty nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem Ministra Gmina spełniła warunki związane z określeniem właściwego terminu likwidacji szkoły w K., wskazaniem uczniom miejsca kontynuacji nauki i realizacji wychowania przedszkolnego w szkole w R. oraz zawiadomieniem kuratora oświaty. Nie spełniono natomiast przesłanki związanej ze skutecznym powiadomieniem wszystkich rodziców o zamierzonej likwidacji szkoły w K., co Gmina Rutki była zobowiązana uczynić na 6 miesięcy przed planowaną likwidacją. Zdaniem Ministra o zamiarze likwidacji szkoły nie została zawiadomiona matka jednej z uczennic. W ocenie Ministra, jeśli matka uczennicy, pomimo ograniczonych praw rodzicielskich, ma prawo do współdecydowania o wyborze szkoły i kierunku kształcenia swojej córki, niewątpliwie powinna być poinformowana skutecznie przez Gminę o planowanej likwidacji szkoły, ponieważ likwidacja ta oznacza zmianę i wybór szkoły innej niż ta, do której uczęszcza dziecko. Uchylając zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że Gmina Rutki, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu Ministra, spełniła warunek skutecznego powiadomienia wszystkich rodziców o zamierzonej likwidacji szkoły w K. Gmina bowiem otrzymała listę rodziców od dyrektora likwidowanej szkoły i zawiadomiła wszystkich wskazanych tam rodziców. Wskazywana przez Ministra kwestia niepowiadomienia o likwidacji szkoły matki jednej z uczennic mającej ograniczoną władzę rodzicielską, nie może zdaniem Sądu stanowić argumentu przemawiającego za wadliwością uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Władza rodzicielska matki nad dziećmi, została ograniczona do prawa współdecydowania o wyborze szkoły, kierunku kształcenia, ochrony zdrowia i organizacji wypoczynku dzieci. W ocenie Sądu pierwszej instancji, chybiona jest argumentacja Ministra, że w rozpoznawanej sprawie konieczny jest wybór szkoły, a zatem zawiadomienie matki uczennicy o zamiarze likwidacji szkoły było konieczne. Likwidacja szkoły jest bowiem decyzją władczą organu prowadzącego szkołę, przy jednoczesnym zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu wskazanej przez organ. Decyzja ta jest skuteczna w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, zaś rodzice nie mają możliwości wpływu na wybór szkoły przez organ prowadzący. Powiadomienie matki uczennicy o zamiarze likwidacji szkoły nie dawałoby jej zatem prawa wyboru szkoły, w jakiej miałaby się kształcić jej córka. Nie mają w ocenie Sądu pierwszej instancji znaczenia w rozpoznawanej sprawie podnoszone przez skarżącą kwestie związane z brakiem w szkole w K. kuchni i stołówki oraz brak wystarczającej sali gimnastycznej, jak również podnoszone przez Ministra okoliczności dotyczące negatywnych aspektów zmiany środowiska przez uczniów likwidowanej szkoły i wydłużeniem czasu ich dojazdu do szkoły w R. Sąd przyjął bowiem, że negatywna opinia kuratora w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej, wydawana w oparciu o art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego, może być oparta jedynie na wykazanej sprzeczności decyzji o likwidacji z konkretnymi przepisami ustawowymi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadna jest argumentacja Ministra dotycząca możliwości władczej ingerencji organu reprezentującego władzę państwa (kuratora oświaty) w kompetencje gmin, zaś jednym z instrumentów jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadku likwidacji szkoły publicznej. Organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia tej placówki tylko wtedy, gdyby zamiar przekształcenia był sprzeczny z konkretnymi przepisami obowiązującego prawa, a takim jest w rozpoznawanej sprawie art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Prawidłowo rozpoczęta została procedura likwidacji placówki oświatowej. Wyrażając wolę likwidacji szkoły w K. i kierując się treścią art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego Gmina Rutki zapewniła uczniom tej szkoły możliwość kontynuowania nauki w szkole w R. Zrealizowała również obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu, wynikający z art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, dołączając informację na temat dowożenia dzieci do szkoły w R. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podejmując wydane w sprawie rozstrzygnięcia, organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszyły przepis prawa materialnego tj. art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego. Negatywnie opiniując zamiar likwidacji szkoły w K., organy uwzględniły kryteria pozaustawowe, natomiast nie wzięły pod uwagę argumentacji skarżącej, dotyczącej spełniania przez nią przesłanek określonych w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego. Organy nie wskazały na naruszenia prawa materialnego uzasadniające negatywną opinię. Z rozstrzygnięć organów nie wynika, jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła Gmina Rutki podejmując uchwałę w sprawie likwidacji szkoły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Edukacji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kurator oświaty, wydając opinię o zamiarze likwidacji szkoły, wykonuje w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie Konstytucji, podczas gdy opinia kuratora oświaty nie ma charakteru aktu nadzoru, a podstawą jej wydania nie musi być wykazanie naruszenia prawa; 2) art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 Prawa oświatowego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy, podczas gdy opinia kuratora oświaty powinna brać pod uwagę również aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki; 3) art. 89 ust. 1 w związku z ust. 3 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie przez Sąd pierwszej instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji skutkujące przyjęciem, że gmina Rutki spełniła warunek skutecznego powiadomienia wszystkich rodziców o zamierzonej likwidacji szkoły w K., podczas gdy w rozpoznawanej sprawie zawiadomienie matki jednej z uczennic mającej ograniczoną władzę rodzicielską do prawa współdecydowania o wyborze szkoły, kierunku kształcenia, ochrony zdrowia i organizacji wypoczynku dzieci, o zamiarze likwidacji szkoły było konieczne; 4) art. 55 ust. 1 pkt 2 i art. 55 ust. 2 pkt 5 i 6 w związku z art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego przez ich niezastosowanie wobec przyjęcia, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy; II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 ust. 1 lit. a P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie miało miejsca naruszenie przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od Gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Organ skarżący kasacyjnie oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony przeciwnej za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W analizowanej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego jest konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, mają podstawowe znaczenie w tej sprawie. Dotyczą one istoty sporu sądowego. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że kurator oświaty, wydając opinię o zamiarze likwidacji szkoły, wykonuje w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie Konstytucji, podczas gdy opinia kuratora oświaty nie ma charakteru aktu nadzoru, a podstawą jej wydania nie musi być wykazanie naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że wykonywanie zadań oświatowych należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, a w ramach takich zadań mieści się tak zakładanie publicznych szkół podstawowych, jak i ich likwidacja. Organy samorządu terytorialnego nie są autonomiczne w wykonywaniu nałożonych na nie przez ustawodawcę zadań publicznych. Wykonują je w ramach decentralizacji mając jedynie względną samodzielność wyznaczoną tak przez ustawodawcę, jak i organy nadzoru. Kompetencje nadzorcze charakteryzują się władczą ingerencją w samodzielność wykonywania zadania publicznego. Nadzór nad organami samorządu terytorialnego ma co do zasady charakter weryfikacyjny, ale wyjątkowo również prewencyjny. Takim przykładem nadzoru prewencyjnego jest uzależnienie podjęcia uchwały o likwidacji szkoły publicznej od uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego). Nie ulega wątpliwości, że pozytywna opinia kuratora oświaty jest wydawana dopiero po podjęciu przez organ stanowiący uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej i zarazem stanowi przesłankę uzależniającą dopuszczalność podjęcia kolejnej uchwały o likwidacji takiej szkoły. Tym samym taka opinia kuratora, o której mowa w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego. w zakresie likwidacji szkoły publicznej określa granice samodzielności gminy. Jest formą władczego oddziaływania na treść uchwały organu stanowiącego gminy. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie zgodnie z którym skoro opinia kuratora oświaty stanowi wyraz realizacji polityki oświatowej państwa, to nie podlega ocenie ze względu ma kryterium legalności. Polityka oświatowa państwa stanowi zakres wielorakich działań administracji rządowej podporządkowanej ministrowi właściwemu ds. oświaty. W przypadku, gdy taka polityka ma mieć charakter wiążący dla administracji pozostającej poza scentralizowaną administracją rządową, to wówczas jej elementy muszą stać się przepisami prawa wiążącymi zdecentralizowaną administrację samorządową. Taką właśnie rolę pełni art. 89 ust. 1 i ust. 3 Prawa oświatowego, zgodnie z którymi szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, przy czym organ prowadzący ma obowiązek, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły także właściwego kuratora oświaty, który opiniuje zamiar likwidacji szkoły. Warunkiem likwidacji jest m.in. uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Polityka oświatowa, tak jak i każda polityka jest wiążąca dla administracji publicznej zbudowanej na zasadzie centralizacji. Taką administracją jest administracja rządowa. Powołanie się na politykę oświatową państwa nie może stanowić samodzielnej podstawy władczego wkroczenia w wykonywanie zadań własnych przez administrację zdecentralizowaną, tj. organy samorządu terytorialnego w zakresie oświaty. Zapewnienie samodzielności samorządu terytorialnego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zadania własne samorządu będą nadzorowane jedynie na podstawie kryterium legalności, czyli zgodności z normami prawa wyartykułowanymi we wiążących samorząd terytorialny aktach prawnych. W przeciwnym razie realizując zadanie publiczne niewystarczającym będzie dla organu samorządu oparcie się o przepis prawa, ale niezbędnym będzie również dokonanie oceny, czy stosowanie danego przepisu jest zgodne z intencjami, zamierzeniami i celami działalności administracji rządowej. Taka zaś konstatacja prowadziłaby w istocie do fasadowości samego samorządu terytorialnego i zrównania go z administracją rządową (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21; wyrok NSA z 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5503/21). W związku z tym kurator oświaty nie ma swobody w wydawaniu pozytywnej lub negatywnej opinii, a tym bardziej nie może udzielić negatywnej opinii powołując się jedynie na pełnienie funkcji organu nadzoru pedagogicznego. Prowadziłoby to wprost do przyznania, że kryterium władczej ingerencji w działalność samorządu byłoby nie tyle naruszenie prawa, ile inne aspekty, które są przedmiotem nadzoru pedagogicznego. Byłoby to nie tylko sprzeczne z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wprost wskazującym że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, ale zaprzeczyłoby samej idei samorządu terytorialnego jako zdecentralizowanej administracji. Tylko bowiem w przypadku administracji scentralizowanej można stosować takie kryteria władczej ingerencji w jej działanie jak zgodność z polityką wewnętrzną w konkretnym segmencie danej administracji (np. oświatowej). W przypadku administracji zdecentralizowanej dopuszczalnym kryterium władczego oddziaływania jest zgodność z prawem. Takie stanowisko wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślano, że każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w kwestii likwidacji szkoły musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie z 2016 r. Prawo oświatowe lub w innych ustawach i dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii" (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2834/21; wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 851/20; wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19). Tym samym nie jest zasadny także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, art. 89 ust. 4 pkt 1 oraz art. 89 ust. 5 Prawa oświatowego polegającej na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy, podczas gdy opinia kuratora oświaty powinna brać pod uwagę również aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki. O tym, jakie warunki nauki, wychowania i opieki są właściwe nie może w sposób niekontrolowany decydować organ nadzoru pedagogicznego. Warunki te zostały uregulowane w szczególności w przepisach wykonawczych do Prawa oświatowego, a w tym m.in. w powołanym przez stronę skarżącą kasacyjnie rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 356 z późn. zm.). Organy samorządu muszą wiedzieć, jakie to warunki nie zostały przez nie spełnione w procedurze likwidacji szkoły zarówno po to, aby im sprostać, jak i w tym celu, aby w przypadku zaskarżenia aktu obejmującego te warunki mogły one być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Strona skarżącą kasacyjnie nie wykazała, aby został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 89 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którym opinia, o której mowa w ust. 3 tego artykułu jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty, jak i art. 89 ust. 5 tej ustawy stosownie do którego opinia, o której mowa w art. 89 ust. 3 jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii. Jak wynika z akt sprawy oraz z treści zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia Ministra, Minister ten uznał że brak miejsca spożywania posiłków w likwidowanej szkole w K. i brak sali gimnastycznej nie są żadnymi argumentami uzasadniającymi taką likwidację. Takie stanowisko nie może stanowić o braku udzielenia pozytywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej. Zgodnie z art. 106a ust. 1 Prawa oświatowego od dnia 1 września 2022 r. każda szkoła podstawowa (z wyjątkiem szkoły podstawowej dla dorosłych) ma obowiązek zapewnić uczniom jeden gorący posiłek w ciągu dnia i stwarzać im możliwość jego spożycia w czasie pobytu w szkole. Jeżeli w szkole w K. takiej możliwości nie ma, a w szkole w R. jest zapewnione pomieszczenia na spożywanie posiłków, to argumentacja za pozostawieniem szkoły w K. w której nie ma takiego miejsca stanowi o wykładni prawa niezgodnej z powołanym art. 106a ust. 1 Prawa oświatowego. Minister powołał się dodatkowo na brak sali gimnastycznej w szkole w K. mimo, że w tej szkole jest taka sala. Tym samym argumentacja strony skarżącej kasacyjnie o braku wpływu na poziom i warunki nauki w zakresie wychowania fizycznego w szkole bez sali gimnastycznej i w szkole z salą gimnastyczną pozostają poza stanem faktycznym tej sprawy. W tym zakresie należy tylko wskazać, że zgodnie z działem IX. Kompetencje społeczne załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 356 z późn. zm.) w zakresie warunków i sposobu realizacji zajęć wychowania fizycznego przez uczniów wyraźnie podkreśla się, że szkoła ma zapewnić dostęp do odpowiednich przestrzeni do prowadzenia zajęć wychowania fizycznego (np. sali gimnastycznej, boiska szkolnego, przestrzeni rekreacyjnych) oraz pomocy dydaktycznych (np. sprzętu sportowego, przyborów gimnastycznych). Nie można uznać, aby w tej sprawie brak funkcjonowania w jednej ze szkół miejsca do spożywania posiłków przemawiał za lepszymi warunkami edukacyjno-wychowawczymi takiej szkoły. Jako najważniejszy argument mający uzasadniać odmowę wydania pozytywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły w K. strona skarżąca kasacyjnie wskazała na brak zawiadomienia jednego z rodziców jednej uczennicy o zamiarze takiej likwidacji. Zgodnie z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów. Brak zawiadomienia rodzica o zamiarze likwidacji szkoły, do której uczęszcza jego dziecko co do zasady stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające wydanie negatywnego postanowienia przez właściwego kuratora oświaty. Tym niemniej w szczególnych sytuacjach brak powiadomienia jednego z rodziców ucznia danej szkoły o zamiarze jej likwidacji może nie stanowić naruszenia prawa. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Uczennicę jednej z klas szkoły w K. zgłosił do tej szkoły tylko jeden z jej rodziców (ojciec) posiadający jako jedyny rodzic pełne prawa rodzicielskie. Nie zostały podane żadne dane adresowe matki tego dziecka. Jak ustalono w trakcie postępowania, na mocy wyroku rozwodowego z 25 kwietnia 2016 r. powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią uczennicą oraz jej rodzeństwem tylko ojcu tych dzieci. Władza rodzicielska matki została ograniczona do prawa współdecydowania o wyborze szkoły dzieci, kierunku kształcenia, ochronie zdrowia i wypoczynku dzieci. Przy tak określonym zakresie praw rodzicielskich matki tej uczennicy organ prowadzący szkołę mógł uznać, że likwidacja szkoły podstawowej w K. z jednoczesnym zapewnieniem uczniom tej szkoły dalszej nauki w szkole podstawowej w R. nie stanowi przypadku wyboru szkoły przez rodzica. Wybór szkoły oznacza możliwość zapisania dziecka niepełnoletniego do takiej szkoły, jaką wybierają jego rodzice. W przypadku likwidacji szkoły to nie rodzice decydują, w jakiej szkole będzie kontynuowana nauka dzieci ze zlikwidowanej placówki, ale organ stanowiący. Ponadto nie można pominąć i tej okoliczności, że matka tego dziecka nie podała żadnych danych adresowych umożliwiających z nią kontakt w sprawie swojego dziecka. Tym samym w tej sprawie brak zawiadomienia matki jednej z uczennic o likwidacji szkoły w sytuacji, gdy posiadała ona ograniczone prawa rodzicielskie nieobejmujące m.in. możliwości dowiadywania się o ocenach dziecka lub jego zachowaniu w szkole nie może być uznane za istotne naruszenie prawa. Także w tej sprawie Podlaski Kurator Oświaty stwierdził, że wszyscy rodzice zostali prawidłowo zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły w K., natomiast Minister dokonał w tym zakresie odmiennej interpretacji stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 89 ust. 1 w związku z ust. 3 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie przez Sąd pierwszej instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji skutkujące przyjęciem, że gmina R. spełniła warunek skutecznego powiadomienia wszystkich rodziców o zamierzonej likwidacji szkoły w K. - nie może zostać uznany za uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku. Nie jest także zasadny ostatni zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 55 ust. 1 pkt 2 i art. 55 ust. 2 pkt 5 i 6 związku z art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego wobec przyjęcia, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 tej ustawy. Powołane przepisy (art. 55 ust. 1 pkt 2 i art. 55 ust. 2 pkt 5 i 6 Prawa oświatowego) określają zakres nadzoru pedagogicznego poprzez ocenianie stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek (art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego) oraz przestrzegania praw dziecka i praw ucznia i upowszechnianie wiedzy o tych prawach (art. 55 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy), a także zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy). Ustawodawca w art. 55 ust. 4-8 Prawa oświatowego oraz art. 56 tejże ustawy określił środki działania organu nadzoru pedagogicznego w przypadku braku przestrzegania wymagań wynikających z powołanych przepisów. Żaden z tych środków nie dotyczy wyrażania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły publicznej, a najdalej idącym środkiem nadzoru pedagogicznego jest wiążące domaganie się odwołania dyrektora szkoły publicznej. Ponadto art. 55 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 5 i 6 Prawa oświatowego zawiera normy zadaniowe. Same normy zadaniowe bez norm kompetencyjnych nie mogą być podstawą do podjęcia czynności władczych wobec podmiotów pozostających poza strukturą danej administracji publicznej. Rady gmin, tak jak i organy wykonawcze gmin pozostają poza strukturą rządowej administracji oświatowej (por. Wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21; wyrok NSA z 7 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2689/21). Tym samym nie stanowiło naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji wskazanie, że wyrażenie negatywnej opinii na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego stanowiącej akt nadzoru wymagało wskazania naruszenia przez Radę Gminy R. konkretnych przepisów prawa. Takich jednak przepisów, jak trafnie to zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, organy obu instancji nie wskazały w uzasadnieniu wydanych w sprawie postanowień. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie nastąpiło w tej sprawie naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie jest zasadny. Odnosząc się do ww. zarzutu należy stwierdzić, że przytoczona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku określiła sposób rozstrzygnięcia sprawy i w sposób jednoznaczny dowiodła zasadności stanowiska tego Sądu. Wydając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie oba organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, trafnie Sąd ten wskazał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organy obu instancji pominęły znaczące aspekty w sprawie, stąd też ich ocena jest niepełna i została dokonana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 K.p.a. oraz z naruszeniem zasady obligującej organy administracyjne do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.). Organy dokonały wadliwej oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie poszczególnych kryteriów dotyczących likwidacji szkoły w K. Nadto w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie odniosły się do wszystkich istotnych okoliczności, pomijając takie elementy jak czynnik demograficzny, warunki dydaktyczne, geografia gminy, utrzymanie zatrudnienia nauczycieli, społeczne konsekwencje projektowanej zmiany, kwestie ekonomiczne, czym naruszyły art. 107 § 3 K.p.a. Nawet takie okoliczności jak lepsze wyposażenie dydaktyczne w szkole w R. (lepsza baza lokalowo-dydaktyczna), zapewnienie ciepłego posiłku w szkole w R., zapewnienie dojazdu uczniom z likwidowanej szkoły w K. nie stanowiły istotniejszych okoliczności dla organów rządowej administracji oświatowej. Tym samym mimo braku wskazania w uchylonych przez Sąd pierwszej instancji postanowieniach naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa, organy rządowej administracji oświatowej uznały na podstawie dość dowolnych kryteriów, że nie może dojść do likwidacji szkoły w K. Co istotne, odpowiedzialnym za wykonywanie tego zadania polegającego na prowadzeniu szkoły publicznej nie jest administracja rządowa, ale administracja samorządowa, która ma pełne prawo do dostosowania sposobu wykonywania tego zadania do lokalnych warunków i potrzeb. Jednym z tych warunków, aczkolwiek nie jedynym, jest także warunek ekonomiczny. Nie można bowiem uznać, że kwestie finansowe nie mają żadnego znaczenia, skoro od wysokości środków finansowych zależy realizacja każdego zadania publicznego, a przede wszystkim zadań oświatowych. Nie można uznać, że poprzez brak dopuszczalności jakichkolwiek zmian dostosowujących szkoły publiczne do istniejących realiów, rady gmin zawsze znajdą wystarczające środki finansowe na utrzymywanie na właściwym poziomie wykonywania zadań oświatowych. Ne można zmusić organy gmin do przekazywania, kosztem innych zadań własnych, znacznych ilości środków własnych tylko na zadania oświatowe. To minister właściwy ds. oświaty powinien informować ministra właściwego ds. finansów publicznych o potrzebie zwiększenia ilości środków w ramach subwencji z budżetu państwa przeznaczanych na samorządowe zadania oświatowe tak, aby nie zachodziła niekiedy wręcz konieczność likwidacji małych szkół wiejskich. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zasądzono od Ministra Edukacji na rzecz Gminy R. koszty w wysokości 360 złotych obejmujące wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215).