III OSK 28/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Artur Kuś sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Gozdowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 696/25 w sprawie ze skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy Gozdowo z dnia 18 marca 2025 r. nr XII/78/2025 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 696/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. (dalej "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Gozdowo (dalej "Rada Gminy" lub "organ") z dnia 18 marca 2025 r. nr XII/78/2025 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądził od Rady Gminy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałą z dnia 18 marca 2025 r. nr XII/78/2025 Rada Gminy, działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy Gozdowo S. S. z powodu utraty prawa wybieralności (§ 1 uchwały). Na podstawie zebranego materiału dowodowego Rada Gminy stwierdziła bowiem, że skarżący radny utracił bierne prawo wyborcze w związku z brakiem stałego miejsca zamieszkania na terenie Gminy Gozdowo. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty są zasadne. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), zwanej dalej u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność uchwały powoduje każde istotne naruszenie prawa. Sąd dodał, że pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielił jednocześnie prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej jej podstawą prawną, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę jego podejmowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący radny brał udział w głosowaniu nad podjęciem zaskarżonej uchwały, głosując przeciw jej przyjęciu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 25a u.s.g. Zgodnie bowiem z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, sytuacje, w których znajduje zastosowanie wyłączenie radnego wynikające z cytowanego przepisu, muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie uchwalenia danego aktu. Nie budzi jednak wątpliwości, że uchwała wygaszająca mandat, który radny nabył w wyniku wyborów powszechnych, wprost dotyczy jego interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny jest chroniony przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Interes prawny radnego, o którym mowa w art. 25a u.s.g., obejmuje więc również sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publicznoprawne. Ponieważ ustawodawca nie określił trybu wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, należy przyjąć, że w takich przypadkach radny podlega wyłączeniu z mocy prawa. Dalej Sąd stwierdził, że nieważność uchwały, przy podjęciu której brał udział radny, wyłączony z głosowania z uwagi na posiadanie interesu prawnego, zachodzi niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności, czy udział radnego miał czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Okoliczności powyższe nie podlegają bowiem w tej sprawie ocenie. W art. 25a u.s.g. ustawodawca posłużył się bowiem kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tam interesu prawnego. Odnosząc się do pozostałych postawionych w skardze zarzutów o charakterze proceduralnym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 Statutu Rady Gminy Sesja Rady Gminy odbywa się na jednym posiedzeniu, jednakże na wniosek Przewodniczącego Rady lub grupy, co najmniej 5 radnych, Rada może postanowić o przerwaniu sesji i kontynuowaniu obrad w innym wyznaczonym terminie w ramach tej samej sesji. Wobec tego Sąd stwierdził, że choć pierwotnie wniosek o przerwę w obradach zgłosił jeden radny, to Przewodniczący obrad, a więc Przewodniczący Rady Gminy zainicjował formalne głosowanie nad wnioskiem o przerwę w obradach. Sąd uznał zatem, że wobec poparcia tego wniosku zarówno przez Przewodniczącego Rady Gminy, a następnie - wskutek głosowania - przez całą Radę, przerwanie sesji i kontunuowanie obrad w dniu 18 marca 2025 r. nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji podobnie ocenił fakt, że nadzwyczajna sesja rady gminy, która rozpoczęła się w dniu 13 marca 2025 r, trwała do dnia 18 marca 2025 r. Zdaniem Sądu powyższa sytuacja, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi naruszenia art. 20 ust. 3 u.s.g., ponieważ przepis ten ma charakter gwarancyjny, którego celem jest zapobieżenie nieuzasadnionemu niezwoływaniu posiedzenia organu stanowiącego gminy w odpowiednio krótkim terminie. Powyższa regulacja w żaden sposób nie dotyczy natomiast ewentualnych przerw w obradach, które mogą nastąpić za zgodą rady gminy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i w związku z tym Sąd pierwszej instancji nie uznał, by w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ naruszył w istotnym stopniu art. 25a u.s.g., stąd też należało wyeliminować zaskarżoną uchwałę z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd przyjął, że stwierdzenie powyższego naruszenia wykluczało możliwość dokonania na tym etapie postępowania merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały, bowiem procedura, w jakiej została ona podjęta, w stopniu istotnym naruszyła wskazane przepisy prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Gminy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono I. naruszenie prawa materialnego - art. 25a u.s.g. - poprzez błędne przyjęcie, że samo uczestnictwo radnego w głosowaniu, którego przedmiot dotyczy jego interesu prawnego, prowadzi automatycznie do stwierdzenia nieważności uchwały (zawsze stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały) podczas gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie winien przeprowadzić ocenę wpływu głosu tego radnego na wynik głosowania. Właściwa interpretacja przedmiotowego przepisu dokonana w sposób systemowy, celowościowy odwołując się do art. 14 ust. 1 u.s.g. w sposób oczywisty wskazuje, że udział radnego w głosowaniu, z którego winien był być wyłączony, nie przesądza automatycznie o nieważności uchwały, jeżeli wynik głosowania byłby identyczny, gdyby tego głosu nie oddano; II. naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie uznając, że każde uchybienie proceduralne ma charakter istotny i prowadzi do nieważności uchwały. Tymczasem ustawodawca rozróżnia naruszenia istotne (skutkujące nieważnością) i nieistotne (prowadzące jedynie do stwierdzenia niezgodności z prawem). W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że każde uchybienie proceduralne ma charakter istotny i prowadzi do nieważności uchwały. Prawdą jest że art. 25a u.s.g., o czym mowa w zarzucie I, stanowi zakaz oddania głosu przez radnego mającego interes prawny, jednak artykuł ten nie wskazuje sankcji jaka wynika ze złamania przedmiotowego zakazu. Z uwagi na powyższe nie jest uprawnione stosowanie interpretacji rozszerzającej, że każdy taki przypadek stanowi istotne naruszenie prawa bez konfrontacji z dyspozycji płynącej z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.; W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 25a u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie, że udział radnego S. S. w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą stanowi istotne naruszenie prawa i spowodował konieczność unieważnienia uchwały. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie skoro wynik głosowania nad projektem uchwały nie zależał od głosu radnego S. S., to brak jego wyłączenia od tego głosowania należy traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Zarzuty te nie są zasadne. Zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przepis ten został w tej sprawie prawidłowo zastosowany przez Sąd pierwszej instancji. Interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g. należy rozumieć jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (tak też NSA w wyroku z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13; NSA w wyroku z 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3940/21; wyrok NSA z 10 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1498/02; prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 20 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 414/07; wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2006/11; wyrok NSA z 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2099/16). Interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g. istnieje więc wówczas, gdy między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego radnego istnieje związek o charakterze materialnoprawnym polegający na tym, że akt stosowania tej normy wyrażony w drodze uchwały będzie miał wpływ na sytuację tego radnego. Interes prawny - co ma istotne znaczenie w tej sprawie - jest chroniony nie tylko przepisami prawa materialnego, ale także m.in. przepisami prawa ustrojowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Tym samym interes prawny radnego, do którego odwołuje się art. 25a u.s.g. obejmuje także sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publicznoprawne (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13; wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 124/13). Tym samym nie ma podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania urzędu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1865/09; wyrok NSA z 17 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 60/21; wyrok NSA z 10 lipca 2025 r. III OSK 1579/24). W związku z powyższym skoro źródłem interesu prawnego mogą być także normy prawa ustrojowego, to uchwała dotycząca pozbawienia mandatu radnego wprost dotyczy tak rozumianego interesu prawnego, ponieważ także przepisy ustrojowe mogą bezpośrednio kształtować uprawnienia i obowiązki danej osoby. Przenosząc powyższe na niniejszą sprawę należy stwierdzić, że skoro zaskarżona uchwała dotyczyła bezpośrednio mandatu radnego S. S., to jego udział w głosowaniu nad uchwałą dotycząca stwierdzenia wygaśnięcia tego mandatu niewątpliwie spełnia przesłankę sprowadzającą się do tego, że taka uchwała dotyczyła jego indywidualnego i konkretnego interesu prawnego (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13; prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1220/15). Ponadto art. 25a u.s.g. wykluczający z udziału w głosowaniu radnego, wobec której projekt głosowanej uchwały dotyczy jego interesu prawnego, nie wskazuje, aby to wykluczenie było uzależnione od sposobu głosowania tego radnego lub innych radnych. Tym samym dla uznania, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa nie ma znaczenia, czy udział radnego miał czy nie miał decydującego wpływu na ostateczny wynik głosowania i podjęcie samej uchwały. Nie można uznać za zasadny pogląd, zgodnie z którym udział samego radnego w podjęciu uchwały dotyczącej jego bezpośredniego interesu prawnego jest istotnym naruszeniem prawa, ale to naruszenie prawa niejako zmienia swoją postać w zależności od tego, jaki jest wynik głosowania. Należy stwierdzić, że także w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym wobec kategorycznej treści art. 25a u.s.g. udział radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13; wyrok NSA z 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3940/21; wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3086/18; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11). W takiej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w związku z istotnym naruszeniem prawa taka uchwała jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W głosowaniu mogą bowiem brać udział tylko radni nie podlegający wyłączeniu. Nie można uznać za zasadne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, jakoby udział radnego, mimo wyłączenia wynikającego z art. 25a u.s.g., stanowił jedynie nieistotne naruszenie prawa. Udział radnego w głosowaniu nad uchwałą rady gminy dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie to stanowi uchybienie, które z uwagi na swą istotę może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Nie jest to naruszenie nieistotne, które nie skutkowało jakąkolwiek ingerencją w uchwałę objętą kontrolą sądową. Przyjęcie stanowiska strony skarżącej kasacyjnie doprowadziłoby do zdegradowania znaczenia art. 25a u.s.g., ponieważ w przypadku głosowania radnego nad projektem uchwały dotyczącym jego interesu prawnego należałoby takie zachowanie radnego uznać za nieistotne naruszenie prawa, za wyjątkiem przypadku, gdyby liczna głosów "za" danym projektem uchwały i "przeciw" temu projektowy była dokładnie równa i dopiero głos takiego radnego miałby przesądzające znaczenie. Prowadziłoby to do zmiany treści art. 25a u.s.g. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji została podjęta zgodnie z tym przepisem, tj. zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu. Uzasadniając ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że każdorazowy udział radnego wyłączonego na mocy art. 25a u.s.g. w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego stanowi naruszenie prawa, ale to naruszenie tylko wtedy ma charakter istotny, gdyby liczba głosów "za" i "przeciw" projektowi uchwały była równa i dopiero głos tak wyłączonego radnego spowodowałby, że uzyskano by większość głosów "za" lub "przeciw". Taka wykładnia nie jest zasadna. Art. 14 ust. 1 u.s.g. określa tylko zasadę podejmowania uchwał jaką jest zwykła większość głosów za określonym rozstrzygnięciem. Pod pojęciem oddanych głosów lub głosów podlegających uwzględnieniu należy rozumieć tylko głosy oddane przez radnych mających prawo udziału w głosowaniu. Udział radnego w głosowaniu wyłączonego na mocy art. 25a u.s.g. jest podobną sytuacją do udziału w głosowaniu osoby nie będącej radnym i wówczas niezależnie od tego, z jaką większością głosów taka uchwała zostałaby podjęta, to i tak jest ona obarczona istotną wadą polegającą na tym, że w głosowaniu nad nią brała udział osoba pozbawiona prawa do głosowania. Tym samym skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady zwykłej większości głosów, ustalenia kworum lub sposobu głosowania, to zarzut naruszenia tego przepisu nie jest uzasadniony. Sąd pierwszej instancji trafnie nie odwoływał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści art. 14 ust. 1 u.s.g., ponieważ to nie naruszenie tego przepisu uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ale udział w jej podjęciu (tj. głosowaniu) radnego wyłączonego z mocy art. 25a u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 187 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Strona skarżąca kasacyjnie uzasadnia zwrócenie się przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu pierwszej instancji w tej sprawie tym, że istnieje rozbieżność stanowisk sądów administracyjnych w zakresie wpływu naruszenia art. 25a u.s.g. na ważność podjętej uchwały i ustalenia, że właściwa interpretacja tego przepisu dokonana w sposób systemowy, celowościowy odwołując się do art. 14 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w sposób oczywisty wskazuje, że udział radnego w głosowaniu, z którego winien był być wyłączony, nie przesądza automatycznie o nieważności uchwały, jeżeli wynik głosowania byłby identyczny, gdyby tego głosu nie oddano. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie pojawiło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, którego rozstrzygnięcie wymagałoby podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powołanego art. 187 § 1 P.p.s.a. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości dotyczy takich kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną uznał, że nie zaistniały wątpliwości prawne dotyczące prawidłowości wykładni art. 25a u.s.g. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien kierować pytanie prawne tylko wtedy, gdy sam nie potrafi usunąć wątpliwości prawnych w inny sposób niż przez skierowanie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez skład poszerzony (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 108 oraz powoływane tam orzecznictwo, a także A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt FPS 2/04; wyrok NSA z 13 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3720/17). Należy przy tym stwierdzić, że odmienny niż w tej sprawie pogląd wyrażony w wyrokach sądów administracyjnych nie stanowi dominującej linii orzeczniczej i sama okoliczność, że w niektórych wyrokach sądy administracyjne orzekają zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie nie oznacza automatycznie konieczności korzystania z trybu opisanego w art. 187 P.p.s.a. Podstawą bowiem do przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zagadnienia prawnego jest ustalenie, że dana kwestia stanowi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które dany skład Sądu nie potrafił usunąć rozpoznając sprawę. Takie wątpliwości w tej sprawie nie zaistniały. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.