III OSK 295/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka jawna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2024 r. r., sygn. akt II SA/Kr 1093/24 w sprawie skargi [...] spółka jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2024 r. znak: [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowanie wniosku o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej "WSA w Krakowie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 25 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1093/24, oddalił skargę [...] spółka jawna (dalej: "skarżąca", "spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z [...] maja 2024 r., znak: [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania, Powyższy wyrok, od którego została "Burmistrz, "organ I instancji") postanowieniem z [...] marca 2024 r., znak: [...] - wydanym na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), art. 106 § 3 i 5 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) - negatywnie zaopiniował wniosek spółki o zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania w związku z eksploatacją Oczyszczalni [...] zlokalizowanej na działce nr [...] na terenie Oddziału w [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że w świetle postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów [...] w [...] - przeznaczenie podstawowe i uzupełniające dla terenu [...] nie obejmuje działalności polegającej na wytwarzaniu odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania, a możliwość realizacji działalności wyklucza zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, od którego nie ma wyjątku dla terenu [...] i zakaz przetwarzania odpadów przy uwzględnieniu § 21 planu miejscowego. Zdaniem Burmistrza wydanie pozwolenia (zmiana posiadanego pozwolenia) winno nastąpić po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tymczasem spółka nigdy takiej decyzji nie uzyskała. Obiekty oczyszczalni wykonano w latach [...] i były one przeznaczone do unieszkodliwiania wyłącznie odpadów [...], a tymczasem pozwolenie na odzysk i unieszkodliwianie obejmuje bardzo dużą ilość i wiele rodzajów odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych. Wpłynęły liczne skargi mieszkańców na uciążliwości zapachowe i obawy związane z informacjami o pożarach w miejscach składowania/magazynowania odpadów. W wyniku przeprowadzonej przez WIOŚ kontroli od [...] maja do [...] lipca 2019 r. Marszałek Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia decyzji własnej z [...] stycznia 2015 r. Z pisma Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2023 r. wynika, że w trakcie jednej z ostatnich kontroli WIOŚ od [...] października 2022 r. do [...] lutego 2023 r. ustalono brak usunięcia naruszeń tej decyzji. Na skutek zażalenia spółki Kolegium postanowieniem z [...] maja 2024 r., znak: [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że Burmistrz sanował swoje uchybienie procesowe i doręczył swoje postanowienie pełnomocnikowi strony, a ponieważ w obu przypadkach zażalenie było terminowe i miało tę samą treść, należało rozpatrzyć je merytorycznie. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach nie ogranicza zakresu opinii do zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, a tym samym organ I instancji był uprawniony do przedstawienia swojego stanowiska co do zgodności przedsięwzięcia z przepisami prawa w ogóle (art. 46 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o odpadach). Spółka nie podważa tego, że plan miejscowy (§ 21 w zw. z § 13) nie dopuszcza prowadzenia spornej działalności, lecz kwestionuje zasadność uzgodnienia w sytuacji zmiany posiadanego pozwolenia. Skoro jednak zmiana pozwolenia wymaga nowej decyzji, to proces zmiany zezwolenia winien prowadzić do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z prawem (w tym postanowieniami planu miejscowego). Przeznaczeniem podstawowym w terenie [...] są obiekty produkcyjno-usługowe, przy czym dopuszczono w ramach działalności produkcyjnej proces zbierania i magazynowania odpadów za wyjątkiem ich składowania, ale jedynie w ramach przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego prowadzonej działalności. Istotne jest więc ustalenie, co jest przedmiotem przedsięwzięcia, a w niniejszej sprawie jest to wytwarzanie odpadów. Gospodarowanie odpadami zostało przez ustawodawcę wyodrębnione jako osobny przedmiot i dlatego nie można uznać, że gospodarowanie odpadami zawiera się w pojęciu produkcji. Nie znajduje to oparcia w obowiązujących przepisach i jest sprzeczne z zasadami interpretacji aktów prawnych. Poza tym przetwarzanie odpadów stanowi proces odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.) i w tym sensie działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów w sposób wynikający z raportu OOŚ nie może być uznana za działalność produkcyjną. Na koniec organ odwoławczy zgodził się co do tego, że spółka powinna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podkreślając przy tym, że to na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych, który oceni w tym zakresie zarzuty spółki. W skardze do WSA w Krakowie na powyższe postanowienie Kolegium spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. przez wydanie postanowienia organu odwoławczego naruszającego przepisy wskazane w zarzutach skargi; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126. i art. 15 k.p.a. przez wadliwe zebranie i rozważenie materiału dowodowego dotyczącego okoliczności istotnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz uznanie, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, a jego rozstrzygnięcie spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy wniosek o zmianę pozwolenia zasługuje na pozytywną opinię, bo spełnia wszystkie przesłanki formalne i merytoryczne; 4) art. 106 § 1 w zw. art. 7a § 1 i art. 7b k.p.a. przez akceptację objęcia opinią spraw wykraczających poza zadania organu pierwszej instancji, podczas gdy opinia burmistrza ma umożliwić odpowiedź na pytanie, czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest zgody z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego; 5) art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 5 ust. 1 planu miejscowego przez utrzymanie w mocy postanowienia negatywnie opiniującego wniosek o zmianę pozwolenia z uwagi na rzekomą niezgodność działalności objętej pozwoleniem z planem miejscowym, podczas gdy postępowanie główne nie dotyczy wydania nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania, lecz zmiany pozwolenia już posiadanego i obowiązującego do dnia 14 stycznia 2025 r.; 6) art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 2a pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez uznanie, że zmiana pozwolenia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy: a) zmiana pozwolenia jest zmianą dostosowującą, wynika z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw i nie powoduje zwiększenia emisji do środowiska czy parametrów instalacji, b) wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem m.in. zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie stosuje się w przypadku, gdy jest to drugie lub kolejne zezwolenia dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie, więc tym bardziej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana przy zmianie wydanego już zezwolenia; c) rozstrzygnięcie kwestii (braku) konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia należy do kompetencji marszałka województwa prowadzącego postępowanie główne i wykracza poza kompetencje organu opiniującego; 7) art. 41 ust. 6a w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach przez uznanie, że gospodarowanie odpadami nie może być prowadzone na terenie o przeznaczeniu przemysłowym w planie miejscowym, co doprowadziło do uznania, iż działalność spółki prowadzona w oparciu o pozwolenie jest niezgodna z planem miejscowym aktualnie obowiązującym dla terenu, którego pozwolenie dotyczy; 8) art. 41 ust. 6a w zw. z art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach przez uznanie, że zmiana pozwolenia wymaga wydania opinii, podczas gdy postępowanie nie dotyczy wydania nowego pozwolenia, lecz zmiany pozwolenia już posiadanego i obowiązującego do dnia 14 stycznia 2025 r., a art. 41 ust. 6a u.o. znajduje zastosowanie jedynie w przypadku złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia (o czym przekonuje treść art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W dniu 25 października 2024 r. WSA w Krakowie wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu orzeczenia przywołał treść art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) oraz art. 106 k.p.a., podnosząc, że wyrażona w art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach norma upoważniająca wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów, do zajęcia stanowiska w formie opinii, nie daje wytycznych co do kryteriów, jakimi powinien kierować się organ opiniujący. Trafnie istotę tego współdziałania przedstawił WSA w Krakowie w wyroku z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1117/19, w którym wskazał, że wydawanie opinii kiedy tak wymaga odpowiednia norma kompetencyjna w trybie art. 106 k.p.a. stanowi formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej w tym znaczeniu, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem odpowiednio przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Przy czym zwrot w brzmieniu: "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w postaci wyrażenia opinii" - nie może być odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową merytoryczną (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska opiniującego organu współdziałającego, czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska. Niezależnie jednak od powyższego, zgodnie z art. 6 k.p.a., przedmiotowe opinie powinny być wydawane na podstawie prawa i zgodnie z prawem. W tym miejscu Sąd I instancji podniósł, że jak dalej słusznie zauważył WSA w Krakowie formułowana przez organ opinia powinna być oparta o porządek prawny i powinna zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych organu, zbieżnych z istotą sprawy, w której ma być wydana decyzja. Zaakcentowano, że pomimo niewiążącego dla organu rozstrzygającego sprawę/organu decyzyjnego charakteru opinii, jej treść może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miało by ratio legis jej zażalenie do organu wyższego stopnia, a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego. Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7630/21, gdzie Sąd ten wskazał, że ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, a więc zakres tej opinii nie ogranicza się do przedstawienia przez organ opiniujący jedynie argumentacji dotyczącej zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że zakres tej opinii nie jest niczym ograniczony. Z jednej strony ogranicza go bowiem przedmiot postępowania, albowiem opinia może odnosić się tylko i wyłącznie do tego co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia organu głównego. Z drugiej zaś strony opinia ta nie może wykraczać poza zadania należące do kompetencji gminy. Stosownie bowiem do art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 t.j.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei w myśl zaś art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przy czym z uwagi na użycie kwantyfikatora "w szczególności" katalog zadań wymienionych w ww. art. 7 ust. 1 ma charakter otwarty. Przy czym nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie odpadami związane jest z ochroną środowiska i ochroną przyrody oraz może dotyczyć także gospodarki wodnej. Wskazanie więc przez organ opiniujący, że negatywna opinia w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem ich przetwarzania i zbierania uzasadniona jest stanowiskiem mieszkańców pobliskich terenów i ich obawą na jakość i warunki życia, nie przekracza uprawnień jakie zostały przyznane gminie przez ustawodawcę w ramach zadań własnych, ani też nie odbiega od przedmioty postępowania prowadzonego przez organ główny. Sąd I instancji podzielił powyższe poglądy, zauważając przy tym, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy. Organ opiniujący powinien więc ustalić stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania przez niego oglądu sprawy, co do której zajmuje stanowisko, mając na względzie art. 106 § 4 k.p.a. W ocenie WSA w Krakowie użyte w tym przepisie sformułowanie "może" nie oznacza bynajmniej, że wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zajęcia stanowiska pozostawiono uznaniu organu współdziałającego. Wykładnia art. 106 § 4 k.p.a. powinna bowiem być spójna z zasadą wyrażoną w art. 7b k.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zdaniem Sądu I instancji zasada z art. 7b nawiązuje treściowo do zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wobec której nie może pozostać obojętny także organ podejmujący współdziałanie w "słabszej" formie, jaką jest opiniowanie. W kontekście przedstawionych rozważań Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA w Krakowie w pierwszej kolejności wskazał na chybiony zarzut dotyczący naruszenia art. 41 ust. 6a w zw. z art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że zmiana pozwolenia wymaga wydania opinii, podczas gdy postępowanie nie dotyczy wydania nowego pozwolenia, lecz zmiany pozwolenia już posiadanego i obowiązującego do dnia 14 stycznia 2025 r., a art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach znajduje zastosowanie jedynie w przypadku złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia (o czym przekonuje treść art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). W tym miejscu WSA w Krakowie przytoczył brzmienie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 z późn. zm.). Zauważył również, że w ust. 2 tego przepisu, ustawodawca wskazał cały szereg dokumentów i oświadczeń, które posiadacz odpadów winien dołączyć do wniosku, jednym z nich jest "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane." (art. 14 ust. 2 pkt. 7). Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 4 tej ustawy, jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wszystkie wymagania, do dnia 5 marca 2020 r , zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa. Jeżeli jednak spełniający wymogi ustawowo wniosek zostanie złożony w terminie, wówczas organ zmienia decyzję o zezwoleniu na zbieranie odpadów, zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów (art. 14 ust. 7). Natomiast w myśl art. 14 ust. 8 jeżeli właściwy organ odmówi zmiany decyzji ww. decyzji na podstawie art. 41a ust. 4a lub art. 46 ust. 1-1f ustawy o odpadach, właściwy organ cofa decyzję o zezwoleniu na zbieranie odpadów, zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów. WSA w Krakowie podkreślił zatem, że odmowa zmiany decyzji pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów może nastąpić z przyczyn wskazanych w art. 41a ust. 4a lub art. 46 ust. 1-1f. Następnie Sąd I instancji wskazał, iż art. 46 ust. 1 do 1f ustawy o odpadach określa przesłanki odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, co z kolei oznacza, że wszystkie wymienione tam przesłanki muszą być zbadane i ustalone przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Przykładowo, zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Sąd I instancji zaznaczył, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, wprowadziła daleko idące zmiany w zakresie warunków uzyskania pozwoleń na zbieranie odpadów; na przetwarzanie odpadów; na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Co więcej celem ustawodawcy jednoznacznie było to aby wszystkie zezwolenia wydane przed wejściem w życie tej ustawy zostały dostosowane do nowych zasad i wymagań, czego wyrazem jest właśnie obszerna regulacja dotycząca zmiany zezwoleń, zawarta w omawianym art. 14. Determinację ustawodawcy dotyczącą ujednolicenia wymagań wobec ww. decyzji potwierdza także art. 9 tej ustawy, zgodnie z którym do postępowań w sprawach o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów, zezwoleń na przetwarzanie odpadów, pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, przy czym w przypadku postępowań toczących się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przed organem odwoławczym, organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem WSA w Krakowie w powołanym art. 14 wprowadzone zostały zatem szczegółowe uregulowania dotyczące zmiany pozwoleń na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów; przewidujące możliwość odmowy zmiany przywołanych decyzji, a w konsekwencji wygaśnięcie dotychczasowych decyzji. Zdaniem Sądu I instancji wniosek spółki skierowany do Marszałka Województwa [...] nie dotyczył wyłącznie kwestii dostosowania posiadanej decyzji (zezwolenia) do nowych wymagań prawnych. W równym stopniu wniosek obejmował zmianę tej decyzji poprzez zwiększenie ilości wytwarzanych odpadów. Jak wynika z wniosku (załącznik, str. 29-30, płyta CD w aktach sprawy), w przypadku odpadów niebezpiecznych, ilości wytwarzanych odpadów zwiększą się w 5 ich rodzajach (na 16 ogółem) i jest to zwieszenie znaczące. Przykładowo zwieszenie ilości odpadów w rodzaju "oleje silnikowe, smarowe, przekładniowe" nastąpi z 2,00 Mg na 500, 00Mg a odpadów w rodzaju "szlamy zawierające substancje niebezpieczne z innego niż biologiczne oczyszczania ścieków przemysłowych" z 100,00 Mg na 2500,00 Mg. Zwieszeniu ulegnie także wytwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne (np. zawartości piaskowników - z 5 Mg na 100 Mg). W tej sytuacji według WSA w Krakowie przepis art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków, będzie również miał w sprawie zastosowanie, i nie świadczy o tym, że kontrolowane obecnie uzgodnienie było zbędne, jak chciałaby skarżąca. Wręcz przeciwnie, organ miał obowiązek go dokonać. Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących sprzecznego z prawem – zdaniem skarżącej – uznania przez organy, że działalności objęta pozwoleniem jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w tym terenie, podkreślił, że w obszarze tym obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów [...] w [...] (dalej mpzp lub plan). Działka ewidencyjna nr [...] położna jest w terenach objętych symbolem [...] - tereny zabudowy produkcyjno-usługowej (§ 21 mpzp), z przeznaczeniem podstawowym pod: 1) obiekty, urządzenia i zakłady produkcyjne i usługowe wraz zapleczami składowymi, magazynowymi, administracyjno-socjalnymi i obiektami związanymi z ekspozycją i dystrybucją produkowanych wyrobów; 2) centra logistyczne; 3) obiekty przemysłu i wytwórczości, w tym przemysł wysokich technologii. Przy czym dla terenów oznaczonych symbolami [...] w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszcza się lokalizację: 1) urządzeń komunikacji; 2) obiektów i urządzeń komunikacji kołowej w tym wiaduktów kolejowych i drogowych w terenach [...] oraz [...]; 3) usług publicznych; 4) urządzeń związanych ze zbieraniem i magazynowaniem odpadów, powstałych wyłącznie w wyniku działalności realizowanej w ramach przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego; 5) parkingów oraz garaży jedno i wielopoziomowych; 6) dojazdów, w tym dojazdów nie wydzielonych; 7) ciągów pieszych i rowerowych; 8) nieoznaczonych na rysunku planu dojść pieszych, ciągów pieszych, tras rowerowych; 9) zieleni towarzyszącej w tym urządzonej i izolacyjnej; 10) obiektów małej architektury; 11) sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (w tym zbiorników retencyjnoodparowujących), za wyjątkiem stacji elektroenergetycznych 110 kV/SN i większych; 12) urządzeń i obiektów ograniczających oddziaływania i zanieczyszczenia komunikacyjne - w tym ochrony akustycznej. Dodatkowo Sąd I instancji zaznaczył, że w ust. 3 § 21 wprowadzono nadto zakaz magazynowania odpadów na otwartych powierzchniach. Ponadto w § 13 ust. 9 mpzp, który znajduje się w rozdziale 3 uchwały, zatytułowanym: "Zasady zagospodarowania terenów obowiązujące na całym obszarze planu, w tym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", uregulowane zostały zasady gospodarki odpadami, polegające na gromadzeniu odpadów i zagospodarowywaniu ich zgodnie z zasadami określonymi w przepisach odrębnych, przy uwzględnieniu ustaleń zawartych w ustaleniach szczegółowych: 1) zakaz składowania odpadów w obrębie obszaru objętego planem; 2) zakaz przetwarzania odpadów z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych zawartych w § 21-24; 3) zakaz lokalizacji spalarni odpadów; 4) zakaz postępowania z odpadami w sposób zagrażający zanieczyszczeniem wód, gleby i powietrza; 5) obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. W ocenie WSA w Krakowie wniosek skarżącej spółki skierowany do Marszałka Województwa [...] (ostatecznie sprecyzowany [...] kwietnia 2023 r. ) dotyczy zmiany decyzji na "wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku unieszkodliwiania". Tak określony jest zatem profil działalności spółki – przetwarzanie i wytwarzanie odpadów, co odpowiada definicji "wytwórcy odpadów" (m.in. każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów) oraz definicji "przetwarzania" (procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie) – zawartych w art. 3 pkt 21 i pkt 32 ustawy o odpadach. Przy czym Sąd I instancji zgodził się z poglądem organu, że z przywołanych wyżej § 13 ust. 9 pkt 2 oraz § 21 mpzp wynika, że przetwarzanie odpadów na terenie [...] nie jest dozwolone. Przetwarzanie odpadów dopuszczalne jest wyłącznie w terenach [...] (§ 24 ust. 1 pkt. 6 mpzp) oraz w terenach [...] (§ 22 ust. 2 pkt. 3 mpzp) i to w ograniczonym zakresie. Jednocześnie WSA w Krakowie wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 mpzp istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ustaleniami planu. Zapis ten koresponduje z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W ocenie WSA w Krakowie nieuzasadniona jest również grupa zarzutów, która dotyczy objęcia opinią spraw wykraczających poza zadania organu, a w szczególności zawarcie w opinii poglądu, że zmiana decyzji o która ubiega się skarżąca, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącej, jedyną okolicznością, o której miał prawo wypowiedzieć się Burmistrz [...] była kwestia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, jednak z ogólnych reguł systemowej wykładni prawa wynika, że organ powinien wypowiadać się w granicach swoich kompetencji i zadań, co rzeczywiście w tej sprawie oznacza, że w głównej mierze dotyczy to kwestii zgodności z aktami prawa miejscowego. Tak też uczynił organ I Instancji w niniejszej sprawie, gdyż w pierwszej kolejności obszernie wypowiedział się na temat braku zgodności działalności polegającej na wytwarzaniu i przetwarzaniu odpadów z ustaleniami mpzp. Końcowo dopiero organ wyraził pogląd, że jego zdaniem decyzja powinna zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji środowiskowej, oraz wskazał na skargi mieszkańców, kontrole instalacji przeprowadzone przez [...]WIOŚ oraz ich niezadawalające wyniki. Zdaniem Sądu I instancji poglądy te, zawarte w opinii są jak najbardziej uprawnione (bo dotyczą ochrony środowiska i przyrody jako jednego z zadań gminy), ale dla organu głównego niewiążące. Nie jest zatem tak, że pogląd Burmistrza wyrażony w opinii wiąże Marszałka Województwa [...]. Sąd I instancji nie dopatrzył się także zarzucanych naruszeń przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126. i art. 15 k.p.a. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 października 2024 r., wywiodła spółka (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ II instancji wydając postanowienie prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jak również w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie, podczas gdy organ II instancji wydając postanowienie naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez: a) wadliwe zebranie i wadliwe rozważenie materiału dowodowego dotyczącego okoliczności istotnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy; b) uznanie, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie wydania postanowienia organu I instancji (opinii), a postanowienie organu I instancji spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ I instancji wadliwie zebrał i rozważył materiał dowodowy dotyczący okoliczności istotnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (wydania opinii); 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, co skutkuje utrzymaniem postanowienia w obrocie prawnym, aprobującego negatywną opinię organu I instancji (postanowienie organu I instancji) w sprawie zmiany pozwolenia, w sytuacji, gdy wniosek skarżącej kasacyjnie o zmianę pozwolenia zasługuje na pozytywną opinię Burmistrza Miasta i Gminy [...], bowiem spełnia wszystkie przesłanki formalne i merytoryczne określone przepisami prawa; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. i art. 7b k.p.a., poprzez akceptację przez WSA działania organu II instancji (jak również organu I instancji) polegającego na objęciu zakresem opinii wydanej na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach spraw wykraczających poza zadania organu opiniującego, podczas gdy opinia właściwego burmistrza ma umożliwić odpowiedź na pytanie, czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest zgody z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oparcie wyroku (uzasadnienia wyroku) o wzajemnie sprzeczne ze sobą twierdzenia - najpierw bowiem Sąd I instancji wskazuje, że zgadza się z poglądem organu I i II instancji, że na terenie oznaczonym w uchwale nr [...] symbolem [...] przetwarzanie odpadów jest niedozwolone, a jednocześnie WSA powołał przepisy (zarówno z uchwały nr [...] jak i ustawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), z których wynika, że do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z uchwałą nr [...], możliwe jest wykorzystywanie tych terenów w sposób dotychczasowy; przy czym WSA nie wskazał jednoznacznie, czy w konkretnej sprawie (w odniesieniu do zmiany już wydanego pozwolenia, a nie wydania pozwolenia nowego), opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez organy obu instancji, czy przez skarżącą kasacyjnie (w zażaleniu do SKO w [...] oraz w skardze do WSA); w konsekwencji takiego działania WSA skarżąca kasacyjnie nie wie, w jaki sposób WSA ocenia twierdzenia organu I i II instancji dotyczące niezgodności z uchwałą nr [...] działalności prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie na podstawie pozwolenia, co z kolei istotnie utrudnia sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej od wyroku oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku przez sąd II instancji; które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do niezasadnego oddalenia skargi, co skutkowało utrzymaniem postanowienia w obrocie prawnym, w sytuacji gdy postanowienie narusza przepisy prawa materialnego oraz zostało wydane w postępowaniu, w którym organ II instancji naruszył szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego; II. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 5 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów [...] w [...], poprzez oddalenie skargi, co skutkowało utrzymaniem w obrocie prawnym postanowienia aprobującego negatywną opinię Burmistrza Miasta i Gminy [...] odnośnie do wniosku o zmianę pozwolenia, z uwagi na rzekomą niezgodność działalności skarżącej kasacyjnie objętej pozwoleniem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy postępowanie główne prowadzone przez Marszałka Województwa [...] nie dotyczy wydania nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania, lecz zmiany pozwolenia już posiadanego przez skarżącą kasacyjnie i nadal obowiązującego; 2) art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że dopuszczalne jest formułowanie w ramach opinii wydawanej na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach twierdzeń o wymogu uzyskania przez skarżącą kasacyjnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia, a w konsekwencji oddalenie skargi, co skutkowało utrzymaniem w obrocie prawnym Postanowienia, podczas gdy: a) rozstrzygnięcie kwestii dot. konieczności lub braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia, należy do kompetencji Marszałka Województwa [...] prowadzącego postępowanie główne i wykracza poza kompetencje organu wydającego opinię w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach; b) zmiana pozwolenia jest zmianą o charakterze formalnym (dostosowującym) i wynika z obowiązków nałożonych na skarżącą kasacyjnie, jako podmiot gospodarujący odpadami, na podstawie art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw i nie powoduje zwiększenia emisji do środowiska z działalności prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie, jak również nie powoduje zwiększenia żadnego z parametrów instalacji prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie w oparciu o pozwolenie; c) wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem m.in. zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie stosuje się w przypadku, gdy jest to drugie lub kolejne zezwolenia dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie, więc tym bardziej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana przy zmianie wydanego już zezwolenia; 3) art. 41 ust. 6a w zw. z art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 41 ust. 6a w zw. z art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach (poprzez przyjęcie, iż zmiana pozwolenia wymaga wydania opinii w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach) jest chybiony, co skutkowało utrzymaniem postanowienia w obrocie prawnym, podczas gdy postępowanie główne prowadzone przez Marszałka Województwa [...] nie dotyczy wydania nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania, lecz zmiany pozwolenia już posiadanego przez skarżącą kasacyjnie i nadal obowiązującego, a przepis art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach znajduje zastosowanie jedynie w przypadku złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 15 k.p.a., których skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym zebraniu i wadliwym rozważeniu zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącym okoliczności istotnych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, a wydane postanowienie spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ I instancji wadliwie zebrał i rozważył materiał dowodowy dotyczący istotnych okoliczności do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego powtórzono dosłownie treść tego zarzutu, nie wskazując na czym polegała wadliwość zebranego materiału dowodowego i jego wadliwa ocena, i co jest szczególnie istotne nie wskazano jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut nie odpowiada wymogom wyżej wskazanym, a zatem uniemożliwia dokonania jego merytorycznej oceny, Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., których to naruszenia przepisów skarżący upatruje w oddaleniu skargi i w konsekwencji utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy jego zdaniem złożony wniosek o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwienia, w związku z eksploatacją oczyszczalni [...] zasługuje na pozytywną opinię. Podobnie jak w przypadku pierwszego z ocenianych zarzutów kasacyjnych w jego uzasadnieniu powtórzono treść samego zarzutu nie wskazując w jaki sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 k.p.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, o ile sąd nie wykroczył poza akta sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie nie można Sądowi I instancji zarzucić. Skarżący kasacyjnie nie wskazał na okoliczności związane z rozpatrywaną sprawę, które uzasadniałby ten zarzut. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a., który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie wykazał, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają w sposób niebudzący wątpliwości zarówno z sentencji wyroku, jak i jego uzasadnienia. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. i art. 7b k.p.a. poprzez błędną akceptację przez Sąd I instancji stanowiska organu II instancji polegającego na objęciu zakresem opinii wydawanej na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach spraw wykraczających poza zadania organu opiniującego, podczas gdy opinia tego organu ma umożliwić odpowiedź na pytanie, czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest zgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podniósł, że zakres kognicji organu opiniującego w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach jest "ograniczony, w szczególności do zbadania zgodności danego sposobu gospodarowania odpadami z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Akceptacją przez Sąd I instancji działania organu II instancji jak również działania organu I instancji polegające na objęciu opinią wydaną na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach spraw wykraczających poza zadania organu opiniującego", narusza wyżej wymienione przepisy. Zgodzić należy się z stanowiskiem Sądu I instancji, że ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Z utrwalonego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika, że przedstawiona opinia przez organ opiniujący nie powinna się ograniczać do przedstawienia jedynie argumentacji dotyczącej zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to oczywiście, że zakres ten nie jest ograniczony. Z jednej strony ogranicza go przedmiot postępowania, albowiem organ opiniujący winien odnieść się tylko do tego co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia organy głównego. Z drugiej zaś strony opinia ta nie może wykraczać poza zadania należące do kompetencji organu opiniującego. Z treści art. 6 jak i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb gminy. Jako jedno z przykładowych zadań własnych ustawodawca wskazał sprawy dotyczące ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska oraz przyrody i gospodarki wodnej (np. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2023 roku, sygn. akt III OSK 7630/21). Nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie odpadami związane jest z ochroną środowiska i ochroną przyrody oraz może dotyczyć także gospodarki wodnej. Zatem wykroczenie przez organ w przedstawionej opinii dotyczącej zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania, poza kwestie związane ze zgodnością z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowiło naruszenia wyżej wymienionych przepisów, a w szczególności przysługujących organowi opiniującego w tym zakresie kompetencji. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 41 ust. 6a w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, albowiem zdaniem skarżącego kasacyjnie wymóg uzyskania opinii organu współdziałającego w trybie art. 106 § 1 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Przepisy ustawy o odpadach nie przewidują odrębnego odesłania do przepisów o wydawaniu zezwoleń w sytuacji ich zmiany. Niemniej jednak materialną podstawę do zmiany zezwoleń dotyczących gospodarowania odpadami stanowi przepis art. 155 k.p.a. w związku z odpowiednim stosowaniem przepisów regulujących wydawanie zezwoleń. Oznacza to, że ustawodawca zakłada stosowanie przepisów dotyczących wydawania pozwoleń, o których mowa w art. 436 ust. 1 ustawy o odpadach również w odniesieniu do zmiany tych zezwoleń. Praktyka organów administracji publicznej orzekających w tych sprawach nie tylko dopuszcza możliwość zmiany tych zezwoleń, ale także w toku postępowania o zmianę takiego pozwolenia stosuje się odpowiednio procedurę mającą zastosowanie w toku wydawania nowego pozwolenia. Wykładnia celowościowa nie daje podstaw, aby w ramach takiego postępowania ograniczać w nich udział nie tylko organizacji społecznych, ale także organów współdziałających. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż Sąd I instancji trafnie zauważył, że wniosek skarżącego kasacyjnie skierowany do Marszałka Województwa [...] nie dotyczy wyłącznie kwestii dostosowania posiadanej decyzji do nowych wymagań określonych ustawą z dnia 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r., poz. 1592 ze zm.). W równym stopniu wniosek obejmuje także zmianę posiadanej decyzji na wytwarzanie odpadów i przetwarzanie odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania poprzez zwiększenie ilości wytwarzanych odpadów. Jak wynika z wniosku, skarżąca kasacyjnie w przypadku odpadów niebezpiecznych, wnioskowała o zwiększenie ich o pięć rodzajów i uznać to należy za zwiększenie znaczące. Wnioskowała także o zwiększenie ilościowe poszczególnych rodzajów produkowanych odpadów. Za usprawiedliwiony natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nie znajdujące podstawy prawnej wypowiadanie się przez organ współdziałający w przedmiocie konieczności uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zagadnienie to wykracza poza kompetencje organu współdziałającego, przy uwzględnieniu przedmiotu niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy do kompetencji organu głównego – Marszałka Województwa [...]. Powyższe jednak nie uzasadniało uwzględnienie skargi kasacyjnej. Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2020 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów [...] w [...] należy podkreślić, że opinia organu współdziałającego, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Opinia ta nie ma mocy wiążącej dla organu rozstrzygającego sprawę w drodze decyzji. Z tego względu nie ma przeszkód do podjęcia decyzji administracyjnej wbrew stanowisku organu opiniującego. W niniejszej sprawie w zaskarżonym postanowieniu organ w wydanej opinii stwierdził, że przedstawione we wniosku o zmianę zezwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględnieniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania odpadów należy uznać jako nowe zamierzenie inwestycyjne, którego realizacja jest sprzeczna z postanowieniami obowiązującego na tym terenie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że powołany plan zagospodarowania przestrzennego w § 5 ust. 1 stanowi, że istniejące obiekty budowlane i terenowe mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ustaleniami planu. Zapis ten koresponduje z art. 35 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem rolą organu wydającego w niniejszej sprawie decyzję będzie także rozstrzygnięcie jakie znaczenie do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma powołany przepis § 5 ust. 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy ma on w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu współdziałającego w niniejszej sprawie, zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, uznając, ze skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.