III OSK 43/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Artur Kuś sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Zabrze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 777/25 w sprawie ze skargi Miasta Zabrze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 czerwca 2025 r. nr NPII.4 131 .1.397 .2025 w przedmiocie uchwały Rady Miasta w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 października 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 777/25 oddalił skargę Miasta Zabrze (dalej "skarżący" lub "miasto") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda" lub "organ") z dnia 27 czerwca 2025 r. nr NPII.4131.1.397.2025 w przedmiocie uchwały Rady Miasta w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg. Ww. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 czerwca 2025 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Zabrze z dnia 26 maja 2025 r. nr XVIII/170/25 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Zabrze z dnia 17 maja 2021 r. nr XXXIII/548/21 w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu, w części określonej w § 1 uchwały, który w § 2 załącznika do uchwały zmienianej dodaje ust. 3, ust. 4 w zakresie zwrotu: "i 3 powyżej" oraz ust. 5, jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.), dalej zwanej u.f.p. oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) dalej zwanej u.d.p. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest sposób wyznaczenia zadań zarządowi dróg. Według Wojewody zadania te muszą być tożsame z zadaniami zarządcy drogi. Natomiast Rada Miasta wywodzi swoje prawo do swobodnego powierzenia zadań opierając się na regulacjach ustrojowych, na podstawie których tworzona jest i funkcjonuje jednostka budżetowa. W związku z powyższym Rada Miasta przyznała Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu (dalej: MZD) zadania związane z zarządzaniem drogami wewnętrznymi, kanalizacją deszczową na drogach wewnętrznych oraz drogami rowerowymi. Dalej Sąd wskazał, że jak wynika z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Sąd pierwszej instancji podniósł zatem, że na gruncie przytoczonego przepisu po pierwsze, wprowadzona została odrębna od zarządcy drogi instytucja zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta). Zarząd dróg może być jednostką organizacyjną, przy pomocy której zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki, w tym kompetencje organu administracji publicznej. Sąd dodał, że wskazując na szczególny charakter art. 21 ust. 1 i ust. 1a u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za przepis o charakterze lex specialis względem przepisu art 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Oznacza to, że zadania zarządcy drogi przypisane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie mogą być wykonywane w dowolnej formie organizacyjno-prawnej jako rodzaj zadania ze sfery użyteczności publicznej. Zarządzanie drogami publicznymi przez zarządcę w przypadku niepowołania zarządu drogi, w praktyce sprowadzać się powinno do wyodrębnienia w urzędzie obsługującym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) komórki koncentrującej się na sprawach dróg publicznych. Wyodrębnienia tego w ramach urzędu powinien dokonać organ w treści postanowień regulaminu. Takie stanowisko prezentowane jest również w piśmiennictwie. Po drugie, oznaczony został zakres zadań zarządu drogi. Z brzmienia art. 21 ust. 1 u.d.p. wynika bowiem, że zarząd drogi może wykonywać jedynie te zadania, które spełniają łącznie dwa kryteria: są zadaniami zarządcy drogi oraz zostały zarządowi przekazane wyraźnie z mocy prawa bądź w drodze upoważnienia. Z kolei katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi wyznaczony został w art. 20 u.d.p. Ma on charakter otwarty, co oznacza, że zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Wynika to z definicji legalnej, zawartej w art. 8 ust. 1 u.d.p., według której drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Także w doktrynie podkreślane jest, że drogi wewnętrzne to takie drogi, które formalnie - w drodze stosownej uchwały - nie zostały przypisane do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności gminnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ze względu na prywatny charakter dróg wewnętrznych inaczej niż w stosunku do dróg publicznych kształtuje się regulacja utrzymania dróg wewnętrznych. Obowiązki te spoczywają na zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - na właścicielu tego terenu - podobnie jak budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi i finansowanie tych zadań (art. 8 ust. 2-3 u.d.p.). Z powyższego wynika, że skoro do zarządcy drogi nie należą zadania związane z utrzymaniem dróg wewnętrznych, dróg rowerowych czy też kanalizacji deszczowej wraz z urządzeniami służącymi do odwodnienia pasa drogowego, to w konsekwencji - jeśli na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p. zostanie utworzony zarząd dróg - nie można jemu tych zadań powierzyć. Przeciwne działanie stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego w art. 21 ust. 1 u.d.p. odpowiednio sejmikowi województwa, radzie powiatu lub radzie gminy.' Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Zabrze jest zarówno zarządcą dróg gminnych, jak też organem miasta odpowiedzialnym za gospodarowaniem mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) dalej u.s.g. W skład mienia komunalnego niewątpliwie wchodzą drogi o statusie dróg wewnętrznych oraz drogi rowerowe czy też kanalizacja deszczowa wraz z urządzeniami służącymi do odwodnienia pasa drogowego. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy i pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie oraz podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Natomiast na gruncie art. 19 ust. 2 u.d.p. status zarządcy dróg gminnych uzyskuje - wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.' Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dalej, że oprócz kompetencji wywodzonych od zarządcy dróg gminnych, prezydent miasta ma także zadania i kompetencje wynikające z regulacji ustrojowych. Sposób ich realizacji jest odmiennie normatywnie ukształtowany. Z okoliczności, że zarząd dróg wykonuje obowiązki prezydenta miasta jako zarządcy dróg nie należy wywodzić jednak, że może wykonywać on także inne jego zadania, wynikające z przepisów odrębnych. Powstanie takiej sytuacji byłoby równoznaczne z przekroczeniem upoważnienia przewidzianego w art. 21 ust. 1 u.d.p. Dlatego też Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 u.f.p. Odnośnie naruszenia przez organ nadzoru art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.p. Sąd zauważył, że problem podniesiony przez Radę Miasta dotyczy w istocie tego, czy przepisy u.d.p. mają charakter szczególny wobec innych przepisów, na podstawie których funkcjonuje jednostka budżetowa. Według Rady Miasta możliwym jest przekazanie ZDM zadań w oparciu o regulacje u.s.g. oraz u.f.p. Tymczasem przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 11 ust. 2 u.f.p. stanowią podstawowe regulacje ustrojowe, na podstawie których funkcjonuje jednostka budżetowa. Zdaniem Sądu, który podziela w tym zakresie argumentację organu nadzoru zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, nie można , bazując na ww. przepisach, przyznawać danej jednostce w akcie ustrojowym, jakim jest statut, dowolnych zadań publicznych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w odniesieniu do zadań zarządcy drogi art. 21 ust. 1 u.d.p., jako przepis szczególny dookreśla zakres swobody decyzyjnej gminy wyraźnie stanowiąc, że zadania przekazywane zarządowi drogi muszą być jednocześnie zadaniami zarządcy drogi. Tymczasem zadania zarządcy drogi dotyczą jedynie zarządzania drogami publicznymi, do których - w myśl art. 2 ust. 1 u.d.p. - zalicza się: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Do statusu dróg wewnętrznych odnosi się natomiast art. 8 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Przy tym kwestia zarządzania drogami wewnętrznymi, w myśl art 8 ust. 2 u.d.p. należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Co oczywiste, właścicielem drogi wewnętrznej może być zarówno jednostka samorządu terytorialnego, jak i podmiot prywatny (por. art. 8 ust. 1a u.d.p.), jednak nie ulega wątpliwości, że drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone spod reżimu prawnego dróg publicznych, a tym samym nie jest możliwe przekazanie zadania zarządzania nimi zarządowi dróg, który - jak już wskazano - może zarządzać jedynie drogami publicznymi. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostki zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi, przekracza upoważnienie udzielone jej w art. 21 ust. 1 u.d.p. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że wykonując obowiązki Prezydenta Miasta Zabrze jako zarządcy dróg, ZDM nie może wykonywać innych zadań wynikających z przepisów ustrojowych. Ze względu na brak normy kompetencyjnej uprawniającej Radę Miasta do przypisania tego rodzaju spraw do właściwości zarządcy dróg takie unormowanie stanowi o naruszeniu zasady legalności. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono A. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez: 1. błędną wykładnię art. 21 ust. 1 u.d.p., polegającą na przyjęciu, ze przepis ten - odczytywany w sposób izolowany i w oderwaniu od systemowych zasad prawa samorządowego, ustanawia bezwzględny zakaz powierzania gminnej jednostce organizacyjnej, pełniącej funkcję zarządu drogi, jakichkolwiek innych zadań niż te, które należą do właściwości zarządcy dróg publicznych, w szczególności zadań z zakresu zarządzania drogami wewnętrznymi stanowiącymi własność gminy, 2. niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., polegające na pominięciu tego przepisu jako samodzielnej i wystarczającej podstawy kompetencyjnej dla rady gminy do określania przedmiotu działalności tworzonych przez nią jednostek organizacyjnych, w tym do poszerzania zakresu zadań istniejącej jednostki o zarządzanie drogami wewnętrznymi, nawet jeśli jednostka ta pełni jednocześnie wyspecjalizowane funkcje na podstawie ustaw szczególnych, 3. błędną wykładnię relacji pomiędzy art. 21 ust. 1 u.d.p. a art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., poprzez nieprawidłowe zastosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, w sytuacji gdy normy te nie regulują tej samej materii w sposób sprzeczny, lecz działają na odrębnych płaszczyznach - pierwsza dotyczy delegowania przez organ wykonawczy zadań z zakresu administracji drogowej, druga zaś stanowi o fundamentalnej kompetencji organizacyjnej organu stanowiącego gminy, 4. naruszenie art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu), poprzez dokonanie wykładni przepisów prawa w sposób kreujący zakaz, który nie został expressis verbis wyrażony w ustawie, co stanowi naruszenie zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a nie w oparciu o zakazy domniemywane w drodze zawężającej i asystemowej interpretacji, 5. naruszenie art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego), poprzez nieuzasadnione ograniczenie chronionego konstytucyjnie prawa gminy do samodzielnego kształtowania swojej organizacji wewnętrznej oraz do gospodarowania mieniem komunalnym w sposób, który uznaje za najbardziej racjonalny, gospodarny i efektywny, przy braku jednoznacznego ustawowego zakazu takiego działania, B. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzez: 1. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom ustawowym, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia i odniesienia się do kluczowych argumentów podniesionych w skardze, w szczególności: ­ pominięcie argumentacji dotyczącej racjonalności ekonomicznej i organizacyjnej powierzenia zarządu nad wszystkimi drogami gminnymi (publicznymi i wewnętrznymi) jednej wyspecjalizowanej jednostce oraz nieracjonalności tworzenia w tym celu odrębnych, powielających się struktur organizacyjnych, ­ niewystarczające ustosunkowanie się do podniesionego w skardze faktu istnienia rozbieżnej linii orzeczniczej w ramach samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, ograniczające się do lakonicznego stwierdzenia przyjęcia odmiennego stanowiska, bez podjęcia merytorycznej polemiki z argumentacją prawną zawartą w przywołanych przez skarżącego orzeczeniach. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach 2. ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego – na podstawie art. 188 P.p.s.a.; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego: według norm przepisanych za wszystkie instancje. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, a także o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2890/22; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 931/22). W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom ustawowym, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia i odniesienia się do kluczowych argumentów podniesionych w skardze, w szczególności pominięcie argumentacji dotyczącej racjonalności ekonomicznej i organizacyjnej powierzenia zarządu nad wszystkimi drogami gminnymi (publicznymi i wewnętrznymi) jednej wyspecjalizowanej jednostce oraz nieracjonalności tworzenia w tym celu odrębnych, powielających się struktur organizacyjnych oraz niewystarczające ustosunkowanie się do podniesionego w skardze faktu istnienia rozbieżnej linii orzeczniczej w ramach samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, ograniczające się do lakonicznego stwierdzenia przyjęcia odmiennego stanowiska, bez podjęcia merytorycznej polemiki z argumentacją prawną zawartą w przywołanych przez skarżącego orzeczeniach. Także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwością, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem zawiera wszystkie wymagane elementy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest przyjęcie przez orzekający w sprawie Sąd za własne prawidłowo poczynione ustalenia i wnioski w sprawie a także argumentację, dokonane przez organ nadzorczy w ramach prowadzonego przez niego postępowania. Sytuacja taka może mieć miejsce wtedy, gdy Sąd orzekający w sprawie nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania i prawa materialnego. W związku z tym sam fakt powtórzenia w uzasadnieniu wyroku prawidłowej i wyczerpującej argumentacji organu nie stanowi naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na jedną linię orzeczniczą i uznania za prawidłową, a tym samym odmowa uznania za trafną wykładni zawartej w odmiennej linii orzeczniczej także nie może być skutecznie podniesiony w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten nie może być podstawą do oceny, która linia orzecznicza jest prawidłowa, a która nie jest prawidłowa. Istota sporu w tej sprawie dotyczy wykładni zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej norm prawnych w zakresie określenia zadań, jakie może wykonywać samorządowa jednostka organizacyjna funkcjonująca jako zarząd dróg publicznych. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 21 ust. 1 u.d.p. polegającą na błędnym przyjęciu, że wykładnia tego przepisu dokonana w sposób izolowany i w oderwaniu od systemowych zasad prawa samorządowego ustanawia bezwzględny zakaz powierzania gminnej jednostce organizacyjnej pełniącej funkcję zarządu dróg publicznych jakichkolwiek innych zadań niż te, które należą do właściwości zarządcy dróg publicznych, a w szczególności zadań z zakresu zarządzania drogami wewnętrznymi stanowiącymi własność gminy. Zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ustawowo zobowiązanym podmiotem do wykonywania zadań publicznych w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych jest – w przypadku gminy – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wynika to wprost z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p., a w przypadku prezydenta miasta na prawach powiatu z art. 19 ust. 5 u.d.p. Wykonywanie tego zadania wymaga korzystania z różnorodnych kompetencji zarówno wynikających z prawa publicznego (np. wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, planowania budowy dróg publicznych), jak i wykonywania uprawnień o charakterze cywilnoprawnym bądź organizatorskim (np. zawierania umów dotyczących budowy dróg, odśnieżania dróg publicznych, prowadzenia remontów, itp.). Ta różnorodność tak podejmowanych czynności mających na celu wykonywanie tego zadania publicznego została dostrzeżona przez ustawodawcę, który w art. 21 ust. 1 u.d.p. umożliwił tworzenie odrębnej jednostki organizacyjnej celem podejmowania działań zmierzających do zarządzania drogami publicznymi. Jest to przy tym tylko możliwość, ponieważ w razie braku utworzenia takiej jednostki wszystkie czynności zmierzające do wykonywania tego zadania publicznego (zarządzania drogami publicznymi) wykonuje sam zarządca przy pomocy swojego aparatu pomocniczego (tj. wójt przy pomocy urzędu gminy, burmistrz i prezydent miasta przy pomocy urzędu miejskiego/urzędu miasta). Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi tworzony jest przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę gminy) właściwy z uwagi na daną kategorię dróg publicznych i obszar ich usytuowania. Stosownie do powołanego już art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie ww. zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że w tej sprawie Rada Miasta Zabrze podjęła uchwałę w sprawie zmiany statutu Miejskiego Zarządu Dróg w Zabrzu. Tym samym już utworzonej jednostce organizacyjnej, przy pomocy której Prezydent Miasta Zabrza wykonujący z mocy prawa zarząd dróg publicznych na terenie tego Miasta, wykonuje zadania publiczne z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony tych dróg. Nie wszystkie zadania zarządcy drogi publicznej muszą być przekazywane do wykonywania zarządowi dróg publicznych, a zakres takiego przekazania określa statut tak utworzonej jednostki organizacyjnej. Tym samym zarząd dróg publicznych stanowi jednostkę celową w tym znaczeniu, że celem jej tworzenia jest jedynie wykonywanie części lub nawet całości zadań publicznych ustawowo przyznanych zarządcy takich dróg. Dotyczy to jednak tylko zadań z zakresu zarzadzania drogami publicznymi. Bez wątpienia każdy prezydent miasta wykonuje szereg innych zadań publicznych niż zarządzanie drogami publicznymi, tym niemniej na potrzeby tego zakresu (tj. zarządzania drogami publicznymi) dopuszczalne jest tworzenie nie jakiejkolwiek jednostki organizacyjnej, ale właśnie zarządu dróg publicznych. Rację ma Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej wykładni art. 21 ust. 1 u.d.p. oraz art. 19 ust. 1 tej ustawy wskazując, że Miejski Zarząd Dróg w Zabrzu nie może wykonywać innych zadań niż te, które wykonywałby zarządca tych dróg, tj. Prezydent Miasta Zabrza. Nie oznacza to, że dla tych innych zadań organu wykonawczego gminy nie mogą być tworzone odrębne jednostki organizacyjne, jednak nie mogą to być zarządy dróg. Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. polegającego na pominięciu tego przepisu jako samodzielnej i wystarczającej podstawy kompetencyjnej dla rady gminy do określania przedmiotu działalności tworzonych przez nią jednostek organizacyjnych, w tym do poszerzania zakresu zadań istniejącej jednostki o zarządzanie drogami wewnętrznymi, nawet jeśli jednostka ta pełni jednocześnie wyspecjalizowane funkcje na podstawie ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu i dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni ww. przepisu wskazał, że ma on charakter ustrojowy, regulujący podstawowe uprawnienia rady gminy i w oparciu o jego wykładnię nie można ustalać, jakie zadania publiczne będą wykonywane przez określone jednostki organizacyjne. Z taką wykładnią należy się zgodzić. Przepis ten określa jedynie kompetencję rady gminy do tworzenia jednostek organizacyjnych. Odrębne przepisy mogą doprecyzowywać konkretne jednostki organizacyjne do wykonywania określonych danych zadań publicznych. Tym samym treść art. 21 ust. 1 u.d.p. stanowi w zakresie regulacji treści zadań wykonywanych przez tworzone przez organy stanowiące gmin gminne jednostki organizacyjne lex specialis wobec treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. będącego w tym zakresie przepisem ogólnym. Powołany art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w ogóle nie reguluje zakresu zadań powierzanych do wykonywania przez tworzone gminne jednostki organizacyjne, a tym samym jeżeli inny przepis (np. art. 21 ust. 1 u.d.p.) określa, jakie konkretne zadania można wykonywać przez wprost określoną jednostkę organizacyjną, to stosunek art. 21 ust. 1 u.d.p. do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. stanowi przykład normy kolizyjnej I stopnia, zgodnie z którą norma szczególna uchyla normę generalną, a kryterium pozwalającym na przyznanie jednemu przepisowi charakteru przepisu szczególnego a drugiemu przepisu ogólnego, jest szczegółowość danego aktu prawnego. W pełni zasadnym było więc zastosowanie zasady lex specialis derogat legi generali. W tej więc sprawie, w której zakres zadań zarządu dróg publicznych jest ustawowo określony, nie można było uznać, że sam art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. stanowi samodzielną podstawę do ustalania zadań takiego zarządu. Taka wykładnia zaprezentowana przez stronę skarżącą kasacyjnie prowadzi nie tylko wprost do naruszenia prawa, ale też stawia normę statutową co najmniej na równi z normą ustawową, skoro statut może regulować taki zakres, jaki nie dopuszcza ustawa. Tym samym nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni w zakresie relacji pomiędzy art. 21 ust. 1 u.d.p. a art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. poprzez nieprawidłowe zastosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, w sytuacji gdy normy te nie regulują tej samej materii w sposób sprzeczny, lecz działają na odrębnych płaszczyznach - pierwsza dotyczy delegowania przez organ wykonawczy zadań z zakresu administracji drogowej, druga zaś stanowi o fundamentalnej kompetencji organizacyjnej organu stanowiącego gminy. Zarzut ten opiera się na błędnym założeniu, jakoby zadania wykonywane przez zarząd dróg publicznych wynikały z przekazania ich przez organ wykonawczy takiej jednostce. Zgodnie z wielokrotnie już powoływanym art. 21 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi, jako odrębna jednostka organizacyjna, jest tworzona przez odpowiednio sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Tworząc taką jednostkę to rada gminy ustala zakres zadań wykonywanych w zakresie zarzadzania drogami publicznymi. Ogólną podstawą do podejmowania uchwał w przedmiocie tworzenia gminnych jednostek organizacyjnych jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. (i art. 11 ust. 2 u.f.p.), a przepisem szczegółowym jest m.in. art. 21 ust. 1 u.d.p. Nie są też zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Strona skarżąca kasacyjnie naruszenia art. 7 Konstytucji RP upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni przepisów prawa w sposób kreujący zakaz, który nie został expressis verbis wyrażony w ustawie, co stanowi naruszenie zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie iw granicach prawa, a nie w oparciu o zakazy domniemywane w drodze zawężającej i asystemowej interpretacji. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie art. 21 ust. 1 u.d.p. wyraźnie określa, jakie zadania zarządca drogi może wykonywać przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Jeżeli ustawodawca wyraźnie określa zadania, które mogą być realizowane przez daną jednostkę organizacyjną, to oznacza, że tylko te zadania mogą być jej przyznane. Ustawowe zadania przypisane zarządcy dróg publicznych obejmują, jak zostało to już wskazane, sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony takich dróg. Tym samym inne zadania publiczne nieobejmujące dróg publicznych nie mogą być wykonywane przez zarządcę dróg publicznych. Dotyczy to w szczególności zarządzania drogami wewnętrznymi, które zgodnie z niebudzącą wątpliwości wykładnią art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. nie stanowią części dróg publicznych i to nawet wówczas, gdy ich właścicielem jest gmina. To do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, a w razie braku takiego zarządcy – obowiązki te wykonuje właściciel terenu. Mimo, że zakres czynności dotyczących dróg publicznych i dróg wewnętrznych jest podobny, to ustawodawca celem nieidentyfikowania organów zarządzających takimi drogami w przypadku dróg wewnętrznych określił je jako zarządcy terenu, a w przypadku dróg publicznych – zarządcy dróg. Art. 8 ust. 3 u.d.p. wprost stanowi, że finansowanie zadań dotyczących dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, w a razie jego braku – do właściciela tego terenu. Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej wykładni ww. przepisów. Jeżeli dana droga zorganizowana na terenie będącym własnością gminy nie stanowi drogi publicznej, to zarządzanie taką drogą nie należy do zakresu zadań zarządcy dróg publicznych tej gminy. Nie wyklucza to zarządzania taką drogą wewnętrzną także przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale czyni to organ wykonawczy nie jako zarządca dróg publicznych, ale jako organ wykonawczy gminy lub też przez odrębnie w tym celu utworzoną jednostkę organizacyjną, która nie może być zarządem dróg publicznych. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro Miejski Zarząd Dróg w Zabrzu jest zarządem dróg publicznych w tym Mieście, to tym samym zakresem jego zadań nie może być objęte zarządzanie drogami wewnętrznymi które nie stanowią części dróg publicznych (gminnych) niezależnie od tego, kto jest ich właścicielem. Przyjęcie za trafne stanowiska strony skarżącej kasacyjnie oznaczałoby, że nie ma znaczenia treść art. 21 ust. 1 u.d.p., skoro także i inne zadania mogą być przyznane zarządowi dróg publicznych, a tym samym taki zarząd nie byłby jedynie inną formą organizacyjną wykonywania zadań zarządcy dróg publicznych, ale mógłby wykonywać dowolnie inne zadania. Taka wykładnia stanowiłaby wprost naruszenie zasady legalności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, a tym samym stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest zasadne. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego) strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd dokonał nieuzasadnionego ograniczenia chronionego konstytucyjnie prawa gminy do samodzielnego kształtowania swojej organizacji wewnętrznej oraz do gospodarowania mieniem komunalnym w sposób, który uznaje za najbardziej racjonalny, gospodarny i efektywny, przy braku jednoznacznego ustawowego zakazu takiego działania. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z tym przepisem samorządowi terytorialnemu ustawodawca musi zapewnić udział w sprawowaniu władzy publicznej rozumiany jako wykonywanie przysługującej samorządowi istotnej części spraw publicznych w imieniu tego samorządu i na jego własną odpowiedzialność. Przepis ten nie pozwala na stwierdzenie, że samorząd może podejmować działania wbrew przepisom ustaw lub że przepisy ustaw nie są niezbędne do określenia podstaw jego działalności. Tym samym skoro art. 21 ust. 1 u.d.p. wyraźnie określa jakie zadania mogą być wykonywane przez zarząd drogi publicznej, to nie stanowi naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji RP stwierdzenie, że działanie poza dopuszczalnym zakresem określonym ustawą nie stanowi działania w ramach ustawy. Nie jest także zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Samodzielność jednostek samorządu w zakresie tworzenia wewnętrznych jednostek budżetowych, zakładów budżetowych lub innych struktur organizacyjnych nie ma charakteru nieograniczonego. Samorząd terytorialny może tworzyć jednostki organizacyjne tylko celem wykonywania zadań publicznych przysługujących mu w ramach ustaw. Jest to pierwszy aspekt ograniczający tą samodzielność. Następnie ustawodawca może uregulować formy organizacyjne, jakie samorząd może tworzyć w zakresie wykonywania określonych zadań. Ten aspekt stanowi kolejną formę ograniczenia samodzielności organizacyjnej samorządu. Taka sytuacja dotyczy regulacji ustawy o drogach publicznych, w ramach których organy wykonawcze gmin z mocy prawa uzyskały status zarządców dróg gminnych (dróg publicznych) i tylko w tym zakresie mogą te zadania wykonywać przy pomocy fakultatywnie tworzonych zarządów takich dróg. Ustawowe ograniczenie zadań wykonywanych przez zarządy dróg publicznych tylko do tych, które z mocy prawa zostały przyznane zarządcom takich dróg nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i nie jest, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, ingerencją w samodzielność samorządu terytorialnego. Już sama możliwość tworzenia zarządów dróg publicznych stanowi pewien zakres samodzielności samorządu. Jeżeli organ stanowiący danej gminy nie podejmie uchwały o utworzeniu zarządu dróg gminnych, to zadania związane z zarządzaniem takimi drogami wykonuje zarządca tych dróg (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) przy pomocy pracowników urzędu gminy (urzędu miejskiego/urzędu miasta). Skoro zarządzanie drogami wewnętrznymi nie stanowi zadania zarządcy dróg publicznych, to tym samym nie może rada gminy przyznać zarządowi dróg gminnych więcej zadań, niż może wykonywać zarządca takich dróg. Ponownie w tym miejscu należy przypomnieć, że zarząd drogami wewnętrznymi nie należy do zarządcy dróg, ale do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Pojęcia "zarządca terenu" i "zarządca drogi publicznej" nie mogą być traktowane jako synonimiczne na podstawie ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby jakiekolwiek naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji w zakresie prawa materialnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.