III SA/Gd 18/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor sądowy WSA Adam Osik Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2025 r. nr SKO Gd/1607/25 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Decyzją z dnia 4 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Gdańska ( dalej "organ I instancji") wymierzył M. Spółce z o.o. w G. ( dalej: "skarżąca") , na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3 ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 40 a i d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 104 k.p.a., § 5 Uchwały Rady Miasta Gdańska Nr LV/1389/22 z dnia 27 października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg , zmienionej uchwałami nr LX/1536/23 z dnia 30 marca 2023 r. i LXXV/1918/24 z dnia 21 marca 2024 r. , karę pieniężną w wysokości 48.639 zł za zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działki drogowe [...],[...] obręb [...]) na wysokości posesji nr [...]: - w dniach od 17.12.2024 r. do 18.12.2024 r. poprzez wygrodzenie terenu o łącznej powierzchni zajęcia 119,00 m2 (tj. o powierzchni większej niż w zezwoleniu o 104,50 m2), - w dniu 19.12.2024 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez wygrodzenie terenu o łącznej powierzchni zajęcia 119,00 m2, - w dniach od 20.12.2024 r. do 02.01.2025 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez wygrodzenie terenu o łącznej powierzchni zajęcia 72,00 m2, - w dniach od 03.01.2025 r. do 13.01.2025 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez wygrodzenie terenu o łącznej powierzchni zajęcia 20,00 m2, - w dniu 09.01.2025 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie materiałów budowlanych o łącznej powierzchni zajęcia 1,00 m2. - w dniu 14.01.2025 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez wygrodzenie terenu o łącznej powierzchni zajęcia 42,50 m2 oraz umieszczenie materiałów budowlanych o łącznej powierzchni zajęcia 11,00 m2 oraz ustawienie dźwigu o łącznej powierzchni zajęcia 54,00 m2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w G. o powierzchni zajęcia chodnika 10,50 m2 i jezdni o powierzchni zajęcia 4,50 m2 w terminie od dnia 29 listopada 2024 r. do dnia 18 grudnia 2024 r. Podczas kontroli legalności zajęcia pasa drogowego przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika stwierdzono: - w dniu 17.12.2024 r. zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez wygrodzenie terenu o łącznej powierzchni zajęcia 119,00 m2 (tj. o powierzchni większej niż w zezwoleniu o 104,50 m2), - w dniu 19.12.2024 r. - zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez wygrodzenie terenu o łącznej powierzchni zajęcia 119,00 m2 - w dniu 02.01.2025 r. zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez wygrodzenie terenu o łącznej powierzchni zajęcia 72,00 m2 - w dniu 09.01.2025 r. zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez wygrodzenie terenu o łącznej powierzchni zajęcia 20,00 m2 oraz poprzez umieszczenie materiałów budowlanych o łącznej powierzchni zajęcia 1,00 m2 - w dniu 14.01.2025 r. zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez wygrodzenie terenu o łącznej powierzchni zajęcia 42,50 m2, umieszczenie materiałów budowlanych o łącznej powierzchni zajęcia 11,00 m2 oraz ustawienie dźwigu o łącznej powierzchni zajęcia 54,00 m2. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono stosowny protokół i wykonano dokumentację fotograficzną. Podczas kontroli legalności zajęcia pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 23.01.2025 r. nie stwierdzono zajęcia pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a zgodnie z art. 40 ust. 12 w/w ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Jak stanowi art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie m2 pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Zgodnie z § 5 Uchwały Rady Miasta Gdańska w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska, stawka opłaty za zajęcie 1 m2 drogi gminnej w celu wygrodzenia terenu oraz umieszczenia materiałów budowlanych na odpady budowlane wynosi 3,00 zł za każdy dzień zajęcia, stawka opłaty za zajęcie 1 m2 drogi gminnej na wyłączność w celu np. umieszczenia dźwigu wynosi 0,60 zł za każdy dzień zajęcia. Organ I instancji wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że skarżąca zajmowała w dniach od 17.12.2024 r. do 14.01.2025 r. pas drogowy ul. [...] o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi oraz bez zezwolenia zarządcy drogi. Z uwagi na to, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, organ przeanalizował możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., który stanowi, że: "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1/ waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2/ za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna." W ocenie organu I instancji brak jest przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Spółka jest profesjonalnym podmiotem, który powinien posiadać wiedzę, jakimi dokumentami należy się legitymować, aby legalnie prowadzić swoją działalność. Niezłożenie stosownego wniosku nie mogło zatem wynikać z nieświadomości strony. W związku z tym nie sposób przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Spółka nie została też ukarana za to samo zachowanie, tj. prowadzenie robót, wygrodzenie terenu, umieszczenie materiałów budowlanych oraz ustawienie dźwigu na ul. [...] w G. w dniach od 17.12.2024 r. do 14.01.2025 r. inną prawomocną decyzją, zatem przesłanka określona w § 1 pkt 2 nie zachodzi. Nie zachodzą również przesłanki działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a. W związku z powyższym, kara za zajęcie drogi gminnej w dniach od 17.12.2024 r. do 14.01.2025 r. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi oraz bez zezwolenia zarządcy drogi wynosi 48 639 zł. Karę pieniężną ustalono następująco: - zajęcie pasa drogowego w dniach od 17.12.2024 r. do 18.12.2024 r.: wygrodzenie terenu - stawka opłaty: 3,00 zł; powierzchnia zajęcia: 104,50 m2, liczba dni zajęcia: 2 10 x (104,50 m2 x 3,00 zł/m2/dzień x 2 dni) = 6 270.00 zł - zajęcie pasa drogowego w dniu 19.12.2024 r.: wygrodzenie terenu - stawka opłaty: 3,00 zł , powierzchnia zajęcia: 119,00 m2, liczba dni zajęcia: 1 10 x (119,00 m2 x 3,00 zł/m2/dzień x 1 dzień) = 3 570.00 zł - zajęcie pasa drogowego w dniach od 20.12.2024 r. do 02.01.2025 r.: wygrodzenie terenu - stawka opłaty: 3,00 zł; powierzchnia zajęcia: 72,00 m2, liczba dni zajęcia: 14 10 x (72,00 m2 x 3,00 zł/m2/dzień x 14 dni) = 30 240.00 zł - zajęcie pasa drogowego w dniach od 03.01.2025 r. do 13.01.2025 r.: wygrodzenie terenu- stawka opłaty: 3,00 zł, powierzchnia zajęcia: 20,00 m2, liczba dni zajęcia: 11 10 x (20,00 m2 x 3,00 zł/m2/dzień x 11 dni) = 6 600.00 zł - zajęcie pasa drogowego w dniu 09.01.2025 r.: umieszczenie materiałów budowlanych - stawka opłaty: 3,00 zł powierzchnia zajęcia: 1,00 m2 liczba dni zajęcia: 1 10 x (1,00 m2 x 3,00 zł/m2/dzień x 1 dzień) = 30.00 zł - zajęcie pasa drogowego w dniu 14.01.2025 r.: wygrodzenie terenu - stawka opłaty: 3,00 zł, powierzchnia zajęcia: 42,50 m2, liczba dni zajęcia: 1 10 x (42,50 m2 x 3,00 zł/m2/dzień x 1 dzień) = 1 275.00 zł umieszczenie materiałów budowlanych - stawka opłaty: 3,00 zł powierzchnia zajęcia: 11,00 m2, liczba dni zajęcia: 1 10 x (11,00 m2 x 3,00 zł/m2/dzień x 1 dzień) = 330.00 zł ustawienie dźwigu- stawka opłaty: 0,60 zł, powierzchnia zajęcia: 54,00 m2, liczba dni zajęcia: 1 10 x (54,00 m2 x 0,60 zł/m2/dzień x 1 dzień) = 324.00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, decyzją z dnia 20 listopada 2025 r. nr SKO Gd/1607/25, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz przytoczył zarzuty odwołania. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ocenił , że pas drogi publicznej był zajmowany w dniu 17 i 18 grudnia 2024 r. na powierzchni przekraczającej posiadane przez stronę zezwolenie o 24,5m2 ( chodnik ) oraz o 79,5 m2 ( jezdnia). Zajmowana powierzchnia była o 104 m2 większa od tej, jaką strona mogła zajmować. Zezwolenie obowiązywało wyłącznie do dnia 18 grudnia 2024 r. , a tym samym od kolejnego dnia każde zajęcie odbywało się bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium oceniło, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego w okresie zajęcia została prawidłowo ustalona. Z czynności tych sporządzano protokoły, które podpisywane były przez co najmniej dwóch pracowników organu. W protokołach wskazywano czynności, które pozwalały na ustalenia dotyczące powierzchni zajęcia. Do protokołów dołączono zdjęcia oraz mapy, z których wynikało, że zajęcie rzeczywiście miało miejsce. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania wskazując, że zarzuty dotyczące niewłaściwie ustalonej powierzchni zajęcia są gołosłowne i poza ogólnymi twierdzeniami, że powierzchnia zajęcia była inna, niż wskazywana przez organ, nie podnoszono żadnych argumentów, które miałyby przekonywać o nieprawidłowościach w zebranej w sprawie dokumentacji. W toku całego postępowania nie zakwestionowano prawidłowości wykonanych czynności, a Kolegium nie dopatrzyło się istnienia okoliczności, które zmieniałyby ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny. Tym samym Kolegium uznało znajdujące się w aktach sprawy protokoły za wiarygodne, by na ich podstawie ustalić rzeczywisty stan sprawy. Kolegium wskazało, że decyzja pozbawiona jest wad także w sferze wysokości wymierzonej kary. Dokonywana kontrola pasa drogowego i zdjęcia potwierdzają jego zajęcie. Kara pieniężna wynosi 10 krotność opłaty ustalonej w myśl art. 40 ust. 4-6 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Organ I instancji prawidłowo oparł się na treści uchwały LV/1389/22 Rady Miasta Gdańska z dnia 27 października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg , zmienionej kolejnymi uchwałami. Zgodnie z § 5 uchwały za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu wygrodzenia zaplecza budowy oraz składowania materiałów budowlanych, za 1 m2 takiego zajęcia, stawka wynosi 3 zł za każdy dzień zajęcia. Inne zajęcia na prawach wyłączności objęte są stawką 0,60 zł. Organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń , które organ odwoławczy uznał za własne. Zdaniem Kolegium nie zaszły także przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej określone w art. 189f § 1 k.p.a. Organ odwoławczy, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji dodał, że skarżąca jest profesjonalistą. W każdym wypadku zajmowania pasa drogowego zgłaszała wcześniej taki zamiar organowi, oczekując na wydanie pozytywnej decyzji w tym zakresie, tym samym miała doświadczenie w prowadzeniu podobnych postępowań. Zezwolenia określały jednoznacznie jakie zachowanie strony jest dozwolone, a strona zezwoleń tych nie kwestionowała. Zajmowanie pasa drogowego ponad termin wynikający z zezwolenia oraz ponad powierzchnię wynikającą z zezwolenia należało uznać za działanie intencjonalne, skoro kolejny wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie został złożony. Zajęcie dość znacznie przekroczyło okres, w którym było dozwolone, a powierzchnia zajęcia nie była mała (a więc nie mogła być pominięta). Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1/ prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez błędną interpretację i uznanie, że brak było możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, ewentualnie miarkowania kary. 2/ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art. 7 k.p.a., poprzez brak ustalenia prawdy obiektywnej, oparcie rozstrzygnięcia na powierzchownej analizie dokumentów, dokonanie ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz pominięcie istotnych okoliczności sprawy, tj. nałożenia kary pieniężnej, mimo że naruszenie miało charakter incydentalny, a waga naruszenia była znikoma oraz poprzez błędne określenie i ustalenie obszarów i okresów zajęcia pasa i drogi, b/ art. 77 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności zaniechanie sprawdzenia, czy naruszenie obowiązku miało charakter incydentalny, czy waga naruszenia była znikoma, czy strona zaniechała naruszania prawa oraz poprzez błędne określenie i ustalenie obszarów i okresów zajęcia pasa i drogi, c/ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. , art. 189a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że nie mają one zastosowania pomimo wystąpienia ku temu przesłanek oraz brak odstąpienia od wymierzenia kary ewentualnie jej miarkowania, mimo że waga naruszenia była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, d/ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo wystąpienia ku temu przesłanek i brak odstąpienia od wymierzenia kary, ewentualnie jej miarkowania, mimo że waga naruszenia była znikoma, a strona skarżąca zaprzestała naruszania prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nieprawidłowo określiły obszar terenu zajętego przez skarżącą bez wymaganego zezwolenia oraz nieprawidłowo ustaliły okresy zajęcia, tj.: w dniach od 17.12.2024 r. do 18.12.2024 r. - 104,0 m2 - skarżąca nie kwestionuje okresu, ale kwestionuje przyjęty przez organ I Instancji obszar, w dniu 19.12.2024 r. - 119,0 m2 skarżąca kwestionuje okres i przyjęty obszar - zajęcie dotyczyło tylko dni 17-18 grudnia 2024 r., w dniach od 20.12.2024 r. do 2.01.2025 r. - 72,0 m2 - skarżąca kwestionuje okres i przyjęty obszar - zajęcie dotyczyło tylko dni od 19.12.2024 r. do 27.12.2024 r., w dniach od 3.01.2025 r. do 13.01.2025 r. - 20,0 m2 - skarżąca kwestionuje okres i przyjęty obszar - zajęcie dotyczyło tylko dni od 28.12.2024 r. do 9.01.2024 r. ( powinno być 9.01.2025 r. – uwaga Sądu ), w dniu 9.01.2025 r. - 1 m2 - skarżąca nie kwestionuje powyższego okresu i obszaru zajęcia, w dniu 14.01.2025 r. - 42,5 m2 + 11,0 m2 + 54,0 m2 - skarżąca nie kwestionuje okresu, ale kwestionuje przyjęty obszar. Skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 81a k.p.a. wskazując, że niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Wskazała też, przywołując orzeczenie NSA, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymaga jednoznacznego, geodezyjnie i kartograficznie potwierdzonego dowodu granic pasa drogowego oraz lokalizacji obiektu zajmującego ten pas, zgodnie ze standardami technicznymi, a także obowiązku rozważenia przesłanek odstąpienia od kary zgodnie z art. 189f k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że organ I instancji prawidłowo ustalił powierzchnię zajęcia pasa drogowego, opierając się jedynie na protokołach z kontroli sporządzonych przez organ i nie biorąc pod uwagę zarzutów i wyjaśnień skarżącej. Ponadto pominięto, że skarżąca w związku z realizacją inwestycji w G. przy ul. [...] wielokrotnie występowała o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a ostatnia decyzja w tym zakresie miała miejsce w dniu 5 listopada 2024 r., że pozostawała w stałym kontakcie z Gdańskim Zarządem Dróg i Zieleni w Gdańsku w sprawie zwolnienia i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego, że wywiązywała się ze wszystkich dotychczasowych zobowiązań wynikających z zawartej umowy i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, że w grudniu 2024 r. występowała z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego na potrzeby prowadzenia prac przy ul. [...], że po otrzymaniu informacji w dniu 7 stycznia 2025 r. o zajmowaniu obszaru większego niż wynika z decyzji, w możliwie najszybszym czasie zwolniła zajmowany teren, że waga naruszenia była znikoma i że zaniechała naruszania prawa. Skarżąca podkreśliła, że od września 2021 r. do grudnia 2024 r. wykonywała prace na inwestycji w G., przy ul. [...] i w tym okresie uzyskiwała decyzje zezwalające na zajęcia pasa drogowego w ramach wykonywanej inwestycji. Ostatnia decyzja zezwalająca na zajęcie pasa wydana została na okres od dnia 29 listopada 2024 r. do 18 grudnia 2024 r. Niestety po tym okresie prace zewnętrzne zbiegły się z koniecznością zajęcia większego terenu jezdni, niż był planowany na potrzeby placu budowy i magazynowaniu materiałów, czego skarżąca spółka nie mogła przewidzieć. Za wygrodzenie placu budowy odpowiadał Kierownik Budowy, którego spółka nie zatrudnia, lecz zleca mu pełnienie funkcji Kierownika Budowy, który w okresie od 17.12.2024 r. do 18.12.2024 r. nie miał świadomości, że zajmuje obszar większy, niż wynikał z decyzji Prezydenta Miasta Gdańska. Kolegium niezasadnie przyjęło, że działanie skarżącej było Intencjonalne i dlatego brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Sam fakt, że wcześniej skarżąca składała wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa, a przy przedmiotowym zajęciu nie złożyła takiego wniosku nie stanowi działania intencjonalnego. Skarżąca wyjaśniała, dlaczego doszło do przekroczenia okresu i granic, czego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. W okolicznościach niniejszej sprawy waga naruszenia prawa była znikoma, a po dowiedzeniu się o zajęciu pasa drogowego o większym obszarze, niż wynikający z decyzji, skarżąca podjęła natychmiast działania w celu zaprzestania naruszania. Nie sposób zgodzić się z organami , że skoro naruszenia dopuścił się podmiot gospodarczy to nie można uznać, iż waga naruszenia jest znikoma. Dla oceny tej okoliczności nie ma znaczenia, jaki podmiot dopuścił się naruszenia , ale jak to naruszenie wpłynęło na sytuację na terenie budowy, czy powodowała niebezpieczeństwo, tamowanie ruchu. Żadna z tych okoliczności nie miała miejsca, zatem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. powinien znaleźć zastosowanie. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżąca stwierdziła, że nietrafny jest pogląd organów, że art. 189f k.p.a., ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, nie ma zastosowania w przypadku przewidzianych w ustawie o drogach publicznych kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Stwierdziła także, że zastosowanie art. 189f k.p.a. wymaga oceny, czy naruszenie prawa wywołało znaczne skutki w chronionym obszarze. W ocenie skarżącej nałożenie kary jest niewspółmierne do naruszenia i zostało dokonane bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności rozmiaru naruszenia i jego incydentalnego charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór między stronami w niniejszej sprawie dotyczył powierzchni i okresu zajęcia pasa drogi gminnej ponad powierzchnię ujętą w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego oraz bez zezwolenia zarządcy drogi oraz oceny charakteru naruszenia. W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz.U. z 2025 r., poz.889 , dalej jako "u.d.p."). Zgodnie z art. 40 u.d.p. : 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2.Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. 4.Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. 10. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. 12.Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Ponadto zastosowanie w sprawie miały przepisy uchwały LV/1389/22 Rady Miasta Gdańska z dnia 27 października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2022r., poz. 4346), zmienionej uchwałami nr LX/1536/23 z dnia 30 marca 2023 r. i LXXV/1918/24 z dnia 21 marca 2024 r. Rady Miasta Gdańska. Zgodnie z § 5 przywołanej Uchwały Rady Miasta Gdańska stawka opłaty za zajęcie 1 m2 drogi gminnej w celu wygrodzenia terenu oraz umieszczenia materiałów budowlanych na odpady budowlane wynosi 3,00 zł za każdy dzień zajęcia, a stawka opłaty za zajęcie 1 m2 drogi gminnej na wyłączność w celu np. umieszczenia dźwigu wynosi 0,60 zł za każdy dzień zajęcia. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, skarżąca na podstawie umowy zawartej w dniu 8 września 2021 r. z Gminą Miasta Gdańska realizowała inwestycję , polegającą na budowie budynku biurowo- handlowego. W związku z realizacją tej inwestycji występowała do Prezydenta Miasta Gdańska o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w G. Zezwolenia takie skarżąca uzyskiwała, kolejnymi decyzjami, od dnia 22 października 2021 r. do dnia 18 grudnia 2024 r. Ostatnia decyzja , z dnia 29 listopada 2024 r. , zezwalała skarżącej na zajęcie części pasa drogowego ul. [...] – jezdni o powierzchni 4,50 m² oraz chodnika o powierzchni 10, 50 m² w terminie od dnia 29 listopada 2024 r. do dnia 18 grudnia 2024 r. Przeprowadzone kontrole legalności zajęcia pasa drogowego wykazały, że w dniach 17 i 18 grudnia 2024 r. doszło do zajęcia pasa drogowego niezgodnie z zezwoleniem, a w dniach od 19 grudnia 2024 r. do 14 stycznia 2025 r. doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd uznał, że dokonane przez organy ustalenia dotyczące okresu zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni jego zajęcia są prawidłowe i oparte na właściwie zebranym i ocenionym materiale dowodowym. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty, potwierdzające stan faktyczny, ustalony przez organy. Przede wszystkim znajdują się w nich dokumenty ( mapy) , obrazujące pas drogowy ul. [...] w G. , na których zieloną linią oznaczono granicę pasa drogowego , a granatową - miejsca zajęcia pasa drogowego ( osobno chodnika, osobno – jezdni), z podaniem powierzchni zajęcia oraz sposobu zajęcia pasa drogowego ( wygrodzenie terenu budowy, wygrodzenie + dźwig, materiały budowlane). Wykonane zdjęcia zawierają daty, godziny i oznaczenie miejsca ich wykonania. Na części z nich zaznaczono miejsca zajęcia pasa drogowego oraz naniesiono dane, pozwalające na weryfikację ustalonej przez organy powierzchni zajęcia pasa drogowego. W aktach znajdują się też protokoły z kontroli legalności zajęcia pasa drogowego zawierające informacje w jakim dniu, o której godzinie , kto przeprowadził kontrolę, opis dokonanych czynności i ich rezultat, a także podpisy osób dokonujących kontroli. Organy na podstawie zebranych dowodów ustaliły stan faktyczny, a ich ustalenia , akceptowane przez Sąd, nie noszą cech dowolności. Sąd ustalenia te przyjmuje za własne. Dodać należy, że choć skarżąca i w odwołaniu, i w skardze wskazywała na złożenie w grudniu 2024 r. kolejnego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, okoliczności tej nie wykazała, a organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji temu faktowi zaprzeczył ( "kolejny wniosek (...) na wydanie zezwolenia nie został złożony"). Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego wadliwego niezastosowania art. 81a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. "Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego" ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 415/23, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA"). Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Należy zauważyć, że zarzuty skarżącej, dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprowadzają się jedynie do prostego zanegowania części ustalonego okresu i powierzchni zajęcia pasa drogowego. Skarżąca twierdzi , że pas drogowy był zajęty w innym okresie i na mniejszej, niż ustalona, powierzchni. Twierdzenia te są gołosłowne , niczym nie umotywowane i sprzeczne wewnętrznie. Skarżąca nie podała, jaka powierzchnia pasa drogowego jej zdaniem była zajęta i przede wszystkim nie wskazała, na czym opiera swoje twierdzenie, że okres i powierzchnia zajęcia pasa drogowego były inne, niż ustalone przez organy obu instancji. Skarżąca przeczy też sama sobie twierdząc np. w jednym miejscu skargi , że kwestionuje zajęcie pasa drogowego w dniu 19 grudnia 2024 r. , by w kolejnym wersie wskazać, że zajęcie w dniu 19 grudnia 2024 r. miało miejsce. W ocenie Sądu organy zastosowały w sposób prawidłowy zasady ustalania wysokości kary pieniężnej , wskazując szczegółowo sposób dokonania wyliczeń wysokości kary z podaniem prawidłowej podstawy prawnej, wynikającej zarówno z przepisów ustawy o drogach publicznych, jak i z treści § 5 Uchwały Rady Miasta Gdańska Nr LV/1389/22 z dnia 27 października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg , zmienionej uchwałami nr LX/1536/23 z dnia 30 marca 2023 r. i LXXV/1918/24 z dnia 21 marca 2024 r. Zgodnie z § 5 przywołanej uchwały za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu wygrodzenia zaplecza budowy oraz składowania materiałów budowlanych, za 1 m2 takiego zajęcia stawka wynosi 3 zł za każdy dzień zajęcia. Inne zajęcia na prawach wyłączności objęte są stawką 0,60 zł. Skarżąca nie kwestionowała prawidłowości rachunkowych wyliczeń wysokości kary, nie budzą one też wątpliwości Sądu. Skarżąca podnosiła także zarzuty dotyczące naruszenia przez organy art. 189a § 1 i 2 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 189a k.p.a.: § 1. W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. § 2. W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Z kolei art. 189f § 1 k.p.a. stanowi: Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W związku z powyższym wskazać trzeba, że z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej przepisów działu IVa w tym zakresie się nie stosuje. Regulacje zawarte w art. 40 u.d.p. normują wyczerpująco problematykę przesłanek wymiaru kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, wobec czego w tym przypadku nie znajdują zastosowania dyrektywy wynikające z art. 189d k.p.a. , dotyczące okoliczności branych pod uwagę przez organ administracji publicznej przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej ( por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt II GSK 1842/21, CBOSA ). Natomiast przepisy u.d.p. nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Wobec powyższego nie zachodzi - przewidziane w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. - wyłączenie stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ( por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2024 r. , sygn. akt II GSK 1236/21, CBOSA). Skarżąca w skardze wywiodła, że nietrafne jest stanowisko organów obu instancji , że art. 189f k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku przewidzianych w ustawie o drogach publicznych kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Stwierdzić zatem należy, że zarzut ten nie ma oparcia w treści decyzji organów obu instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy wskazały, że przepis ten może mieć zastosowanie, a jedynie z uwagi na rozważone przez organy okoliczności nie może być on zastosowany w sprawie niniejszej. Możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. , czyli odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zależne jest od stwierdzenia wystąpienia obu wymienionych w przepisie tym przesłanek. Jedną z nich jest stwierdzenie, że waga naruszenia prawa jest znikoma, drugą stwierdzenie, że strona zaprzestała naruszania prawa. Organy dokonały analizy możliwości zastosowania omawianego przepisu, dochodząc – w ocenie Sądu - do prawidłowego wniosku , że waga naruszenia prawa nie była znikoma. W tej sytuacji nawet spełnienie drugiej z przesłanek nie uprawniałoby organów do zastosowania przywołanego przepisu. Należy zauważyć, zestawiając treść kwestionowanej decyzji z treścią zarzutów skargi, że strony w krańcowo odmienny sposób oceniły okoliczności faktyczne sprawy rzutujące na uznanie , czy waga naruszenia prawa była znikoma, czy też nie. Z tych samych okoliczności strony wywiodły różne wnioski. Sąd w tym sporze podziela pogląd organu odwoławczego. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że od podmiotu wyspecjalizowanego, prowadzącego działalność gospodarczą wymagającą wnioskowania o uzyskanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, znającego zasady zajmowania pasa drogowego można oczekiwać, że do tych zasad będzie się stosował. Skoro zatem po wielu miesiącach prowadzenia działalności w danej lokalizacji i zajmowania pasa drogowego na podstawie uzyskanych zezwoleń skarżąca zajmowała pas drogowy o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, a następnie bez zezwolenia, to nie można uznać, że waga naruszenia przez nią prawa była znikoma, szczególnie że zajęcie to trwało przez długi czas i wielokrotnie przekraczało powierzchnię, objętą ostatnim zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Jak ustaliły organy, naruszenie przez skarżącą zasad zajmowania pasa drogowego miało miejsce od 17 grudnia 2024 r. do 14 stycznia 2025 r., czyli przez 29 dni. Decyzja z dnia 29 listopada 2024 r. , która jako ostatnia zawierała zezwolenie dla skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. [...], określała termin zajęcia na okres od 29 listopada 2024 r. do 18 grudnia 2024 r. i zezwalała na zajęcie powierzchni 4,50 m ² jezdni i powierzchni 10,50 m² chodnika. Zatem okres od 17 grudnia 2024 r. do 14 stycznia 2025 r. był dłuższy, niż okres objęty ostatnim zezwoleniem , udzielonym skarżącej na zajęcie pasa drogowego. Porównanie powierzchni zajęcia ( 104,50 ; 119 ; 72 ; 20; 42,50 ; 54 m² ) z powierzchnią ujętą w ostatnim zezwoleniu ( łącznie 15 m² ) wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia każdorazowo przekraczała dzienną powierzchnię, ujętą w ostatnim zezwoleniu. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał na okres i powierzchnię zajęcia pasa drogowego jako okoliczności nie pozwalające na przyjęcie, że waga naruszenia prawa była znikoma, co nie pozwalało także na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenie pouczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ wziął pod uwagę okoliczności, wskazywane w odwołaniu, lecz wyciągnął z nich inne, niż skarżąca, wnioski. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego są bezpodstawne. Sąd także z urzędu nie stwierdził naruszenia prawa, które mogłoby doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.