III SA/Gl 1069/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Herman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej: Strona, Skarżący), od stanowiska organu zatrudnienia tj. Dyrektora PUP w T. (dalej: Dyrektor PUP) w sprawie zawarcia umowy dotyczącej przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej, wyrażonego w piśmie nr [...] z dnia [...] r. – stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W podstawie prawnej powołał art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: Kpa). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Strona złożyła w PUP w T. odwołanie od decyzji Dyrektora PUP nr [...] z dnia [...] r. o odstąpieniu od zawarcia umowy w sprawie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej; nie zgadzając się ze stanowiskiem Dyrektora PUP w tej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.), starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu lub poszukującemu pracy, o którym mowa w art. 49 pkt 7, jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. Warunki przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej określa Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 lipca 2017 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1380). Zgodnie z § 7 pkt 4 tego Rozporządzenia, o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego, absolwenta CIS, absolwenta KIS lub opiekuna w formie pisemnej w postaci papierowej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Ponadto organ wyjaśnił, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w art. 9 ust. 1 pkt 14 zawiera zamknięty katalog decyzji wydawanych przez organ zatrudnienia z upoważnienia starosty w zakresie polityki rynku pracy i nie przewiduje wydawania decyzji w sprawach przyznawania osobie bezrobotnej jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Zatem skoro przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie artykułu 138 Kpa jest odwołanie od decyzji organu I instancji, a pisemna informacja w sprawie negatywnego stanowiska Dyrektora PUP odnośnie możliwości przyznania Stronie środków na podjęcie działalności gospodarczej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej to w tej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. Na potwierdzenie powyższego organ powołał się na stanowisko z wyroku NSA o sygn.. akt I OSK 413/14 z 4 września 2014 r. organ podkreślił, że w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b przesądzono, że decyzje organu o wypłacie lub odmowie wypłaty środków z Funduszu Pracy mogą być wydane tylko wówczas, gdy nie wynikają z zawartych umów. Tymczasem przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że podstawą dofinansowania bezrobotnego jest umowa zawarta przez starostę z bezrobotnym. Zatem, podjęcie decyzji w sprawie dofinansowania bezrobotnego na podjęcie działalności gospodarczej byłoby contra legem. W złożonej do sądu administracyjnego skardze strona kwestionuje postanowienie organu II instancji i domaga się jego uchylenia, zarzucając mu: błędne przyjęcie, że pismo Dyrektora PUP z [...] r. o odstąpieniu od zawarcia umowy w sprawie przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej nie ma formy decyzji, podczas gdy cechy pisma wskazują na to, że ma ono charakter decyzji administracyjnej; błędne uznanie, że w przypadku odstąpienia od zawarcia umowy w sprawie przyznania dofinansowania stronie nie przysługuje środek odwoławczy i organ nie ma obowiązku pouczenia strony o trybie odwoławczym. Natomiast organ po zapoznaniu się z zarzutami skargi nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie poinformował, że ZUS Inspektorat w T. w zaświadczeniu z 8 listopada 2019 r. potwierdził, że Strona od 1 listopada 2019 r. podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu [...], tj. jako duchowny, nieprowadzący działalności gospodarczej, będący misjonarzem gminy wyznaniowej Wyznawców Słońca. W związku z uzyskaną informacją w tej sprawie, organ I instancji wystąpił do ZUS z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych Strony w zakresie ewentualnego ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego w okresie od dnia rejestracji w PUP w charakterze osoby bezrobotnej, tj. od dnia 22 marca 2018 r. do nadal. Po przekazaniu danych przez organ rentowy, Dyrektor PUP podejmie stosowne rozstrzygnięcie, o czym tut. Organ powiadomi Sąd. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu w piśmie procesowym zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy w oparciu o art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 Ppsa. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zasadniczy w sprawie spór sprowadza się do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny pisma organu I instancji, a w konsekwencji czy zgodnie z prawem ocenił odwołanie strony negujące jego zasadność. Tym samym czy prawidłowo uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne, czy wprost przeciwnie – jak twierdzi strona. Zgodnie bowiem z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ustanowiona w art. 134 Kpa wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji określanego w doktrynie prawa mianem wstępnego rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia (zob. w tej materii: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.). Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nie budzi najmniejszych wątpliwości prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Pismo organu I instancji informujące stronę o odstąpieniu od zawarcia umowy w sprawie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej zostało oparte na art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym starosta z Funduszu Pracy może przyznać przyznać bezrobotnemu lub poszukującemu pracy, o którym mowa w art. 49 pkt 7, jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalnośei, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. Natomiast wydane na mocy delegacji ustawowej z art. 46 ust. 5 w/w ustawy rozporządzenie wykonawcze Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 lipca 2017 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej jednoznacznie reguluje zakres przedmiotowy rozporządzenia; refundację i dofinansowanie jako pomoc de mini mis; zasady i tryb uwzględniania wniosku o dofinansowanie – stanowiąc w § 7 pkt 4, że o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego, absolwenta CIS, absolwenta KIS lub opiekuna w formie pisemnej w postaci papierowej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Poza tym uregulowane w art. 9 w/w ustawy zadania samorządu powiatu w ust. 1 pkt 14 zawierają zamknięty katalog decyzji wydawanych przez organ zatrudnienia z upoważnienia starosty w zakresie polityki rynku pracy. Z żadnego zatem przepisu nie wynika umocowanie organu I instancji do załatwiania sprawy spornego dofinan-sowania w trybie decyzji administracyjnej, z wszystkimi tego konsekwencjami. Wskazania szczególnego wymaga, że w doktrynie prawa zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowego znamiona wskazującego na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). Natomiast jak wynika z wyż. cyt. Norm prawnych w kwestii spornego dofinansowania ustawodawca umocował starostę wyłącznie do powiadamia w formie pisemnej w postaci papierowej. Natomiast z konstytucyjnej zasady legalizmu zawartej w art. 7 Konstytucji RP wynika kategoryczny zakaz domniemywania kompetencji organów władzy publicznej do wydawania aktów poza ustawowym upoważnieniem. W świetle zatem przedstawionych rozważań zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za słuszne. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o przeprowadzenie rozprawy w oparciu o art. 119 pkt 2 Ppsa zauważyć należy, że artykuł ten reguluje przesłanki rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wskazywany przez pełnomocnika przepis pkt 2 dotyczy sytuacji, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – a Skarżący takiego wniosku ani woli nie wyraził. Natomiast skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym dokonał tut. Sąd opierając się na pkt. 3, zgodnie z którym ten tryb jest właściwy, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skoro zatem do rozważenia pozostawała wyłącznie sprawa formalna – dopuszczalności odwołania – więc jakiekolwiek merytoryczne argumenty czy sytuacja życiowa Skarżącego pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Tym samym Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji ----------------------- 1