III SA/Gl 71/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXV/500/21 w przedmiocie nadania statutu jednostce organizacyjnej miasta Tychy o nazwie: Tyski Dom Pomocy Społecznej "Dobre Miejsce" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargą z 21 grudnia 2021r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXV/500/21 Rady Miasta Tychy z 25 lutego 2021 r. w sprawie nadania statutu jednostce organizacyjnej miasta o nazwie: Tyski Dom Pomocy Społecznej "Dobre Miejsce", jako niezgodnej z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268) w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7, art. 16 ust. 1, art. 87 ust. 1 art. 94, art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Uchwałę doręczono organowi nadzoru 1 marca 2021r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że na sesji 25 lutego 2021 r. Rada Miasta przyjęła uchwałę Nr XXV/500/21 w sprawie nadania statutu jednostce organizacyjnej miasta o nazwie: Tyski Dom Pomocy Społecznej "Dobre Miejsce". W jej podstawie prawnej powołała art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Załącznikiem do tej uchwały jest statut DPS. Wojewoda wskazał, że w § 1 ust. 3 statutu znajduje się zapis, że siedziba DPS mieści się w Kobiórze, a więc na terenie innej gminy, niż podejmująca uchwałę. Nadto wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi konsekwencję uchwały Nr XXV/499/21 w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta o nazwie: Tyski Dom Pomocy Społecznej "Dobre Miejsce". Natomiast co do tej ostatniej uchwały Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o stwierdzenie jej nieważności, a sprawa z tej skargi zawisła pod sygn. akt III SA/Gl 70/22. W uzasadnieniu skargi zawisłej w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 70/22 – do której odwołał się w przedmiotowej sprawie - Wojewoda podniósł, że granice działania gminy, a tym samym jej organów wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W rozumieniu tego przepisu gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy, oraz odpowiednie terytorium. Zatem do tych elementów (wspólnoty samorządowej i terytorium) będzie ograniczone publiczne władztwo gminy i jej organów i na tym tylko terytorium gmina może działać, sprawować władztwo publiczne i tu posiada prawo stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, przepisów porządkowych, podatków i opłat lokalnych. Natomiast żaden z obowiązujących przepisów nie upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia jednostki organizacyjnej gminy z siedzibą poza jej terytorium. Zatem utworzenie jednostki organizacyjnej z siedzibą i miejscem faktycznej realizacji zadania prowadzenia DPS poza obszarem Gminy jest niezgodne z przepisami z uwagi na brak zachowania właściwości terytorialnej realizacji zadania gminy. W dalszej części uzasadnienia skargi dot. statutu DPS organ nadzoru odwołał się do art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który wyznacza granice działania gminy, a tym samym jej organów. W jego rozumieniu gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy, oraz odpowiednie terytorium. Tak zatem do tych elementów (wspólnoty samorządowej i terytorium) będzie ograniczone publiczne władztwo gminy i jej organów. Gmina - jako jedna z jednostek zasadniczego podziału państwa - istnieje na określonym terytorium, rozumianym jako wyodrębniony granicami obszar, przestrzeń i na tym tylko terytorium może działać, sprawować władztwo publiczne, i w stosunku do tego terytorium posiada wszelkie uprawnienia regulacyjne (prawo stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, przepisów porządkowych, podatków i opłat lokalnych). Zatem terytorium gminy jest obszarem, na którym w zakresie działań z zakresu administracji publicznej ta właśnie gmina jest właściwa. Natomiast zasadniczy podział terytorialny państwa jest zupełny i każdej gminie przysługuje na jej obszarze domniemanie wyłączności w zakresie realizacji zadań publicznych. Oczywiście możliwa jest realizacja zadań poza terytorium gminy, ale wówczas, gdy następuje to w celu równoczesnej realizacji zadań własnych danej gminy i gminy z którą zawarła ona porozumienie albo związek międzygminny. Może to nastąpić gdy przewiduje to przepis ustawy, np. art. 3 ust. 2b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dopuszczający wspólne prowadzenie stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Nadto, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Także w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Podobnie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Tym samym uprawnienia normotwórcze organów są ograniczone do obszaru działania organów gminy. Natomiast uchwała w sprawie nadania statutu miejskiej jednostce organizacyjnej ma charakter aktu prawa miejscowego. Dzieje się tak dlatego, że ma ona charakter publiczny, ogólnodostępny dla mieszkańców, co odróżnia ją od instytucji prywatnych. Zatem uchwała Rady Miasta regulująca organizację takiej jednostki ma charakter normatywny i stanowi akt prawa miejscowego. Jej adresatami są bowiem nie tylko podmioty wewnętrzne, ale również społeczność lokalna. Dalej Wojewoda podniósł, że w przypadku domu pomocy społecznej "świadczeniobiorcy" domu pomocy społecznej są jednocześnie jego mieszkańcami. Co do zasady decyzje o skierowaniu i umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje się bowiem na czas nieokreślony, co wynika z przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 734, ze zm.). Mieszkańcy Gminy, po ich umieszczeniu w DPS staną się więc mieszkańcami gminy, na terenie której DPS się znajduje ze wszystkimi tego konsekwencjami (np. swoje czynne prawo wyborcze w wyborach do organów j.s.t. będą mogli realizować uczestnicząc w wyborach organów gminy miejsca położenia nieruchomości, o ile zostanie utworzony odrębny obwód głosowania, o którym mowa w art. 12 § 4 ustawy Kodeks wyborczy; także na tej gminie będzie spoczywał obowiązek sprawienia pogrzebu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej). To z kolei oznaczać będzie, że Gmina, prowadząc DPS, będzie realizowała zadanie publiczne z zakresu pomocy społecznej na rzecz mieszkańców innej gminy (miejsca położenia nieruchomości), co sprzeczne jest z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 16 ust. 1 i art. 166 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Miasto (Gmina) wniosło o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały w zakresie zwrotu "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" a w pozostałym zakresie – o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi organ także odwołał się do stanowiska prezentowanego przez niego w sprawie III SA/Gl 70/22. Sprowadza się ona – mówiąc w skrócie – że w zakresie realizacji zadań gminy prymat należy przyznać zasadom zadaniowości i celowości, a nie terytorialności. Najistotniejsze jest, że gmina realizuje swoje zadania, nie jest zaś konieczne, aby wykonywała je jedynie na swoim terytorium. Nadto gmina występuje w dwojakim charakterze: realizując imperium, kiedy to podejmuje działania o charakterze władczym, narzucając swą wolę innym; w drugim, realizując dominium działa jako "właściciel" wyposażony w uprawnienia i zobowiązania przypisane mocą prawa prywatnego. W sferze dominium gmina jest podmiotem stosunków o charakterze cywilnoprawnym. O gminie jako osobie prawnej można mówić wówczas, gdy wykonuje swoje zadania społeczne i gospodarcze (dominium), pozbawione charakteru publicznoprawnego (władczego), a więc gdy występuje w stosunkach cywilnoprawnych o charakterze majątkowym i niemajątkowym z innymi podmiotami prawnymi na zasadzie równorzędności (partnerstwa). W sferze dominium gmina korzysta z praw wypływających z Konstytucji - prawa do ochroni własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji) oraz równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Najważniejszym zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem Gminy, wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej pozostaje w sferze dominium, a nie imperium, zatem nie można mówić, że sytuując DPS na terenie innej gminy, gmina wkracza sferę zastrzeżoną do właściwości innej gminy. Uzupełniając powyższą argumentację, w odpowiedzi na skargę wniesioną w przedmiotowej sprawie Gmina wskazała, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, stąd jej wniosek o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały w części określającej jej wejście w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, który to zapis odnosi się właśnie do aktów prawa miejscowego. Uchwała ta została przez Gminę potraktowana jako taki akt wyłącznie w celu uniknięcia wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Uzasadniając swe stanowisko co do tego, że uchwała w sprawie nadania statutu nie nosi charakteru aktu prawa miejscowego Gmina wskazała, że charakter taki mają akty normatywne zawierające normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy prawne definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie nazwy. Abstrakcyjność oznacza, że dotyczy sytuacji i zachowań powtarzalnych, a nie jednorazowego zastosowania. Odnosząc to do statutu DPS Gmina stwierdziła, że nie zawiera on takich norm, co wskazuje, że nie jest aktem prawa miejscowego. Zapisy statutu są skierowane wyłącznie do tej jednostki oraz jej dyrektora oddziałując na sferę ich obowiązków i uprawnień. Treść statutu koncentruje się wokół zakresu działalności jednostki, je organizacji, zarzadzania i zasad gospodarki finansowej, stanowi zatem akt kierownictwa wewnętrznego. Nie obejmuje on norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie ingeruje w sferę praw i obowiązków mieszkańców ani nie stanowi podstawy, na której mieszkańcy mogliby skutecznie żądać czynności organu. W piśmie procesowym z 9 sierpnia 2022r. Wojewoda stwierdził, że zadaniem gminnej jednostki organizacyjnej jest realizacja kompetencji o charakterze publicznym tj. ogólnodostępnym dla mieszkańców. Powoduje to, że statut takiej jednostki ma charakter aktu prawa miejscowego, gdyż adresatami ujętych w nim norm są nie tylko podmioty pozostające w strukturze organu, ale także także społeczność lokalna. Zakres działalności jednostki wskazuje mieszkańcom w jakim zakresie mogą korzystać z usług DPS. Odnosząc się określenia działań Gminy w sferze pomocy społecznej w kontekście tego, czy pozostają w zakresie imperium czy dominium Wojewoda podniósł, że powołanie jednostki w celu realizacji zadań publicznych stanowi akt władztwa publicznego. Rada Miasta działa w oparciu o upoważnienie ustawowe wynikające z regulacji administracyjnoprawnych, a nie cywilnoprawnych, działa w drodze aktu administracji publicznej, a nie umowy. Rada władczo decyduje o sposobie i formie realizacji zadania publicznego. Konsekwencją tego jest, że gmina w realizowanym przez siebie władztwie nie może wykraczać poza swoje terytorium. Gdyby bowiem tak się stało, doszłoby do naruszenie "właściwości miejscowej" innej gminy do działania na jej własnym terytorium. Końcowo Wojewoda wskazał, że 11 maja 2022r. doszło do utworzenia związku międzygminnego z udziałem Gminy oraz gminy miejsca położenia nieruchomości. Tym samym wszelkie zadania związane z prowadzeniem DPS zostały skutecznie przekazane nowo utworzonemu Związkowi Międzygminnemu. W ocenie Wojewody powyższa forma wykonywania zadań w zakresie pomocy społecznej jest dopuszczalna i zgodna z prawem. Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy uchwały Rady Miasta w przedmiocie nadania statutu jednostce organizacyjnej miasta. Sprawa ta pozostaje w związku ze sprawą ze skargi tegoż Wojewody na uchwałę w przedmiocie utworzenia tej jednostki, która zawisła w tut. Sądzie pod sygn. akt III SA/Gl 70/22. Argumentacja stron w obu tych postępowaniach jest zbieżna i podnosi te same twierdzenia, podczas gdy częściowo dotyczy ona możliwości utworzenia jednostki organizacyjnej miasta poza granicami gminy, a w pewnej części charakteru statutu jako aktu prawa miejscowego. Dlatego też Sąd odniósł się do podnoszonych twierdzeń w ramach tej sprawy, której one dotyczą. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zatem Sąd orzekając winien był "rozdzielić" obie sprawy i to nie tylko w znaczeniu wyrokowania, co jest oczywiste, jako że skargi dotyczą odrębnych uchwał Rady Miasta, ale także rozważań prawnych, które są dla każdej z nich adekwatne i doprowadziły do wyroku o określonej treści. Wskazać zatem należy, że wyrokiem z 24 sierpnia 2022r. wydanym w sprawie III SA/Gl 70/22 WSA w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta. W jej uzasadnieniu wskazał, że zadania z zakresu pomocy społecznej realizowane są w sferze imperium, a skoro tak, to znajduje tu zastosowanie zasada terytorialności. W zakresie sfery władczej Gmina winna bowiem ograniczyć działalność do przypisanego jej terytorium, co wynika z art. 1 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r., poz. 713 t.j.), który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Na taką wykładnię wskazuje także fakt, że na innym terenie władztwo sprawuje już inna gmina, co mogłoby prowadzić do naruszenia właściwości innej gminy do działania na jej obszarze. W takim zaś przypadku zasadne jest stwierdzenie nieważności także statutu, który został nadany takiej jednostce, nieistniejącej w sensie prawnym wobec stwierdzenia nieważności uchwały, która powołała ją do życia. Sąd stwierdził zatem, że uzasadniony jest zarzut Wojewody, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nadanie statutu jednostce realizującej zadania o charakterze władczym na terenie innej gminy. Wobec powyższego, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.