III SA/Łd 60/26

Dnia 2 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Przedborzu z dnia 21 października 2025 roku nr XXV/153/25 w sprawie utworzenia Rady Seniorów Gminy Przedbórz i nadania jej Statutu 1. stwierdza nieważność § 12 ust. 2 załącznika do uchwały nr XXV/153/25 Rady Miejskiej w Przedborzu z dnia 21 października 2025 roku w sprawie utworzenia Rady Seniorów Gminy Przedbórz i nadania jej Statutu, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Przedborzu na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

III SA/Łd 60/26 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego na uchwałę Nr XXV/153/25 Rady Miejskiej w Przedborzu z 21 października 2025 r. w sprawie utworzenia Rady Seniorów Gminy Przedbórz i nadania jej Statutu. Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił następujące istotne naruszenie przepisów: - § 3 ust. 3 uchwały Nr LI/387/18 Rady Miejskiej w Przedborzu z 10 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Przedbórz, który otrzymał nowe brzmienie na mocy § 1 ust. 1 uchwały Nr I/13/18 Rady Miejskiej w Przedborzu z 21 listopada 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Przedbórz - poprzez uregulowanie w § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów Gminy Przedbórz stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, podmiotów uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą zmiany w Statucie Rady Seniorów w sposób zawężający w stosunku do regulacji w § 3 ust. 3; - art. 5c ust. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] poprzez uregulowanie w § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów Gminy Przedbórz, że Rada Seniorów może występować z inicjatywą uchwałodawczą w zakresie dokonania zmian w Statucie, podczas gdy Statut Gminy Przedbórz nie przyznaje Radzie Seniorów tego uprawnienia. Wskazując na powyższe Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów Gminy Przedbórz stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXV/153/25 Rady Miejskiej w Przedborzu z 21 października 2025 r. w sprawie utworzenia Rady Seniorów Gminy Przedbórz i nadania jej Statutu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że 21 października 2025 r. Rada Miejska w Przedborzu podjęła uchwałę Nr XXV/153/25 w sprawie utworzenia Rady Seniorów Gminy Przedbórz i nadania jej Statutu. Organ nadzoru 28 października 2025 r. skierował do Rady Miejskiej w Przedborzu zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego i przedstawił zastrzeżenia do uchwały. Pismem z 4 listopada 2025 r. Przewodniczący Rady Miejskiej przedstawił stanowisko, w którym nie podzielał uwag zawartych w zawiadomieniu. Po ponownym przeanalizowaniu treści uchwały Wojewoda uznał, że pozostaje ona w opozycji do obowiązujących przepisów prawa, a tym samym zasadne jest zaskarżenie jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wojewoda wskazał na sprzeczność § 12 ust. 2 zaskarżonego Statutu, zgodnie z którym zmiany w niniejszym Statucie dokonuje Rada Miejska z własnej inicjatywy, na wniosek Burmistrza lub na wniosek Rady Seniorów. Ja dalej wskazał Wojewoda, kwestia inicjatywy uchwałodawczej została uregulowana w uchwale Nr LI/387/18 Rady Miejskiej w Przedborzu z 10 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Przedbórz. Zgodnie z § 3 ust. 3. Stanowi on: "Inicjatywę uchwałodawczą posiada każdy z radnych, Komisje, Kluby Radnych, Burmistrz oraz grupa mieszkańców gminy, licząca co najmniej 200 osób, które to posiadają czynne prawa wyborcze do Rady Miejskiej w Przedborzu, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej’. Wojewoda zauważył, że statut gminy stanowi zasadniczy akt jednostki terytorialnej stanowiący o jej ustroju, rozstrzyga kwestie niedoprecyzowane przez ustawy lub stanowi ich uzupełnienie w zakresie w jakim ustawodawca na to pozwala. Jednym z nich jest tryb pracy organów gminy, oznacza to, że rada może uregulować w statucie kwestię inicjatywy uchwałodawczej. Zdaniem Wojewody zatem regulacja przyjęta w § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów Gminy Przedbórz pozostaje w sprzeczności z § 3 ust. 3 Statutu Gminy Przedbórz. Rada postanowiła zawęzić krąg podmiotów uprawnionych do zmiany Statutu Rady Seniorów Gminy Przedbórz do Rady Miejskiej, Burmistrza oraz samej Rady Seniorów. Takie postanowienie ogranicza uprawnienie radnego, Komisji, Klubu Radnych, grupy mieszkańców gminy liczącej co najmniej 200 osób, które to posiadają czynne prawa wyborcze do Rady Miejskiej w Przedborzu, którym zostało przyznane ogóle prawo inicjatywy uchwałodawczej. Inicjatywa uchwałodawcza jest prawem do przygotowania i przedłożenia projektu aktu normatywnego, w tym również zmieniającego lub uchylającego dany akt, tym samym Rada Miejska w Przedborzu podjęła regulację sprzeczną z przepisem Statutu, która działa na niekorzyść nieuwzględnionych podmiotów. W ocenie Wojewody w procesie legislacyjnym prowadzonym w ramach danej jednostki terytorialnej powinno być uwzględniane prawo miejscowe dotychczas podjęte i wciąż obowiązujące. Tworzenie nowych norm prawnych powinno prowadzić do porządku prawnego, który jest zharmonizowany i nie powoduje sprzeczności w zakresie jego stosowania. Tym samym skarżący podniósł, że § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów Gminy Przedbórz stoi w sprzeczności z § 3 ust. 3 Statutu Gminy Przedbórz. Wojewoda Łódzki wskazał, że doszło również do naruszenia art. 5c ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminna rada seniorów może zgłosić do uprawnionych podmiotów wniosek o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej. Tryb zgłaszania wniosku o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej określa statut gminy. Przepisem tym ustawodawca umożliwił przyznanie radzie seniorów występowanie z wnioskiem o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej, jednakże jest to uwarunkowane uregulowaniem tego zagadnienia w statucie gminy. Statut Gminy Przedbórz nie zawiera przepisów, które uprawniałyby radę seniorów do występowania z wnioskiem o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej. Zgodnie z przytoczonym powyżej § 3 ust. 3 Statutu inicjatywę uchwałodawczą posiada każdy z radnych, Komisje, Kluby Radnych, Burmistrz oraz grupa mieszkańców gminy, licząca co najmniej 200 osób, które to posiadają czynne prawa wyborcze do Rady Miejskiej w Przedborzu, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Brak przyznania tego uprawnienia radzie seniorów w ww. przepisie statutu nie oznacza, że aktywuje się uprawnienie gminnej rady seniorów do występowania z wnioskiem o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej wynikające z art. 5c ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody Łódzkiego nie było uzasadnienia prawnego do wprowadzenia przez lokalnego prawodawcę przepisu § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów Gminy Przedbórz, czym naruszył on również art. 5c ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Przedborzu wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Rada podniosła, że w polskim prawie gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny - ma prawo formułować wnioski o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej. Przepis art. 5c ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie przewiduje, że Rada Seniorów może zgłosić wniosek o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej. Oznacza to, że Rada Seniorów może sygnalizować potrzebę zmian i zgłaszać swoje postulaty Radzie Miejskiej. W ocenie organu regulacja § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów nie nadaje Radzie Seniorów formalnej inicjatywy uchwałodawczej, lecz jedynie gwarantuje prawo do złożenia wniosku w zakresie zmiany Statutu Rady Seniorów. Istnieje bowiem różnica między inicjatywą uchwałodawczą a złożeniem wniosku. Inicjatywa uchwałodawcza to sformalizowana procedura, wymagająca spełnienia określonych wymogów i kończąca się obowiązkiem rozpatrzenia projektu uchwały przez Radę. Natomiast wniosek jest propozycją lub żądaniem zmian, bez natychmiastowej proceduralnej mocy wywołującej obowiązek podjęcia uchwały. Określenie w § 12 ust. 2, że inicjatywa zmiany statutu może być zgłoszona także "na wniosek Rady Seniorów", oznacza jedynie, że Rada Seniorów może powiadomić Radę Miejską o potrzebie zmiany własnego statutu - nie że ma prawo skierować projekt uchwały pod obrady Rady Miejskiej. Zatem regulacja § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów jest zgodna z intencją ustawodawcy umożliwia Radzie Seniorów skorzystanie z przysługującego jej prawa inicjatywnego w zakresie wniosków do organu stanowiącego. Skarżący podnosi, iż tryb zgłaszania wniosku o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej określa statut gminy, jednakże Statut Gminy Przedbórz nie zawiera przepisów, które uprawniałyby Radę Seniorów do występowania z wnioskiem o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej. Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu Rada podniosła, iż żaden przepis ustawy nie wymaga jednoczesnego dokonania zmiany Statutu Gminy Przedbórz w przedmiotowym zakresie wraz z uchwaleniem Statutu Rady Seniorów. Żaden przepis nie wymaga również uprzedniego wprowadzania zmian w Statucie Gminy Przedbórz, by możliwe było zawarcie kwestionowanej przez Wojewodę Łódzkiego regulacji w uchwale dotyczącej Statutu Rady Seniorów. Dopiero z chwilą ukonstytuowania się Rady Seniorów, podjęte zostaną działania zmierzające do uregulowania kwestii trybu zgłaszania wniosków o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej w Statucie Gminy Przedbórz. Konstytuując zakres podmiotów uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą zmiany statutu Rady Seniorów (§ 12 ust. 2), Rada Miejska wpisała się w ramy obowiązującego porządku prawnego. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że Statut Gminy - określając ogólnych uczestników inicjatywy uchwałodawczej - nie wyłącza możliwości, by w odniesieniu do aktów takich jak statut Rady Seniorów wprowadzić inne uregulowania. W ust. 3 § 3 Statutu Gminy zapisano wprawdzie, że inicjatywę mają m.in. radni, komisje, burmistrz czy grupa co najmniej 200 mieszkańców, ale jednocześnie przewidziano wyjątek "chyba że przepisy prawa stanowią inaczej" (por. § 3 ust. 3 Statutu Gminy). Żaden przepis prawa nie zabrania utworzyć instytucji rady seniorów z wewnętrzną regulacją procedury zmian jej statutu. Wprost przeciwnie - art. 5c ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym zachęca do doprecyzowania trybu zgłaszania wniosków o inicjatywę w statucie gminy. Ważne jest przy tym, że uchwała w żaden sposób nie pozbawia prawa inicjatywy innych podmiotów w stosunku do aktów prawa miejscowego - tu mamy do czynienia jedynie ze statutem organizacyjnym Rady Seniorów. Jeśli chodzi o samą możliwość zgłaszania inicjatywy zmiany Statutu Rady Seniorów, to art. 5c ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza tego prawa do żadnej konkretnej grupy - zmiana statutu Rady Seniorów jest de facto uchwałą Rady Miejskiej, która i tak może pochodzić z dowolnego źródła - własnej inicjatywy radnych, inicjatywy organów wewnętrznych rady, mieszkańców (obywatelska inicjatywa) czy właśnie z inicjatywy Rady Seniorów. Wojewoda Łódzki zarzucił, że § 12 ust.2 Statutu Rady Seniorów (przyjęty uchwałą nr XXV/153/25) zawęża krąg podmiotów uprawnionych do inicjatywy uchwałodawczej w stosunku do ogólnego uprawnienia wynikającego z § 3 ust.3 Statutu Gminy Przedbórz. Organ jednak zauważył, że § 12 ust. 2 statutu Rady Seniorów nie wyłącza możliwości udziału innych podmiotów w procesie legislacyjnym Rady Miejskiej. Stanowi on, że "zmiany w niniejszym Statucie dokonuje Rada Miejska z własnej inicjatywy, na wniosek Burmistrza lub na wniosek Rady Seniorów". Sformułowanie "Rada Miejska z własnej inicjatywy" należy interpretować szeroko - obejmuje ono każdą inicjatywę uruchomioną przez członka Rady (radnego), komisję lub klub radnych, czy mieszkańców. W praktyce więc dotychczasowo uprawnione podmioty (każdy radny, komisje, kluby radnych oraz grupa mieszkańców) mogą zgłaszać projekty uchwał zmieniających statut Rady Seniorów, które będą procedowane przez Radę "z własnej inicjatywy" - nie ma formalnego wyłączenia tych podmiotów. Kontestowany § 12 ust. 2 nie przeczy tej zasadzie, lecz wskazuje formalny tryb: Rada Miejska może zmienić statut rady seniorów z własnej inicjatywy lub w odpowiedzi na wnioski Burmistrza albo samej Rady Seniorów. Ponadto Rada podkreśliła, że uchwała nr XXV/153/25 z 21 października 2025 r. nie zmienia generalnego Statutu Gminy Przedbórz (uchwały Nr Ll/387/18 z 10 października 2018 r. ze zm.). Statut Rady Seniorów jest odrębnym aktem prawa miejscowego, powołanym na podstawie art. 5c ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym i zawierającym normy szczegółowe dotyczące funkcjonowania tego organu pomocniczego. W hierarchii źródeł prawa lokalnego uchwały Rady Miejskiej mają równorzędny charakter. W omawianym wypadku Rada nie uchylała przepisu § 3 ust.3 Statutu Gminy, a jedynie uregulowała kwestię inicjatywy wewnątrz statutu Rady Seniorów. Nie ma podstaw do przyjęcia, że odstępstwo w tym zakresie było sprzeczne z prawem - wprost przeciwnie, Rada miała prawo określić szczegółowe zasady zmiany statutu Rady Seniorów, korzystając z kompetencji przyznanych ustawą (art. 5c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym) oraz zastrzeżenia zawartego w § 3 ust. 3 Statutu Gminy Przedbórz. Rada Miejska podkreśliła ponadto, iż Wojewoda nie wskazał żadnych precedensów sądowych podważających prezentowane powyżej stanowisko Rady Miejskiej w Przedborzu. Mając na względzie powyższe, Rada Miejska w Przedborzu wniosła o oddalenie skargi Wojewody Łódzkiego w całości jako niezasadnej. Przepisy art. 5c ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie zostały naruszone - statut Rady Seniorów daje Radzie możliwość przyjmowania wniosków rady seniorów zgodnie z art. 5c ust. 7 (wskazując rzeczony "wniosek Rady Seniorów" jako tryb zmiany statutu). Również zarzucane naruszenie § 3 ust. 3 Statutu Gminy nie ma miejsca, gdyż katalog podmiotów mających inicjatywę uchwałodawczą pozostaje szeroki, a § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów jedynie porządkuje tryb formalny zmian statutu. Tym samym nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym], zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01; wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05). Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu rady seniorów jako organu doradczego, konsultacyjnego rady gminy jest aktem prawa miejscowego. Tym samym uchwała należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Ponieważ zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie naruszają prawo, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zezwala na stwierdzenie ich nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwał upłynął rok. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody Łódzkiego za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Zgodnie z art. 5c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów". W świetle art. 5 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym "Rada gminy, tworząc gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający w szczególności: 1) tryb i kryteria wyboru jej członków, 2) zasady i tryb jej działania, 3) długość jej kadencji, z tym że kadencja nie może trwać dłużej niż kadencja rady gminy, na terenie której funkcjonuje ta rada, 4) zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków - dążąc do wykorzystania potencjału podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów". W świetle powyższego przepisu pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu rady seniorów jest generalne, a nie kazuistyczne. Oznacza to kompetencje do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o treści statutu rady seniorów. Innym słowy, samorząd może uregulować w statucie rady seniorów wszystkie zagadnienia dotyczące tego organu, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu rady seniorów będzie sprzeczna z ustawą - statut lub jego część dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością. Ponieważ zatem statut rady seniorów jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego - wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa. Raz jeszcze wskazać należy, iż w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w Zasadach techniki prawodawczej będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, Nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., KP 5/08 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, Nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały Zasady techniki prawodawczej, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem Zasad techniki prawodawczej doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205-206). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa TK oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. np. wyrok NSA z 11 października 2016 r., II OSK 3298/14). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego - takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy - innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38-39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 26 marca 2016 r., IV SA/Po 62/16). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia została objęty został jedynie jeden z przepisów Statutu Rady Seniorów Gminy Przedbórz, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXV/135/25 Rady Miejskiej w Przedborzu z 21 października 2025 r. w sprawie utworzenia Rady Seniorów Gminy Przedbórz i nadania jej Statutu. Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenia prawa odnośnie do treści § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów Gminy Przedbórz poprzez naruszenie: I. § 3 ust. 3 uchwały Nr LI/387/18 Rady Miejskiej w Przedborzu z 10 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Przedbórz poprzez uregulowanie w § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów podmiotów uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą zmiany w Statucie Rady Seniorów w sposób zawężający w stosunku do regulacji w § 3 ust. 3 Statutu Gminy; II. art. 5c ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uregulowanie w § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów, że Rada Seniorów może występować z inicjatywą uchwałodawczą w zakresie dokonania zmian w Statucie, podczas gdy Statut Gminy Przedbórz nie przyznaje Radzie Seniorów tego uprawnienia. Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów Gminy Przedbórz. W treści spornego § 12 ust. 2 Statutu Rady Seniorów Gminy Przedbórz przyjęto, że "Zmiany w niniejszym Statucie dokonuje Rada Miejska z własnej inicjatywy, na wniosek Burmistrza lub na wniosek Rady Seniorów". W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, iż zaskarżony przepis Statutu Rady Seniorów stanowi w praktyce powielenie treści art. 5 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Gminna rada seniorów może zgłosić do uprawnionych podmiotów wniosek o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej. Tryb zgłaszania wniosku o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej określa statut gminy". Zaskarżony przepis Statutu Rady Seniorów uznać zatem należy za zbędny, albowiem w praktyce jakiekolwiek zmiany w treści uchwały regulującej Statut Rady Seniorów możliwe są jedynie poprzez podjęcie stosownej uchwały Rady Gminy zmieniającej uchwałę w sprawie nadania statutu Radzie Seniorów. Nie może się to odbyć bez udziału rady Gminy, Istotne jest ponadto, jak trafnie zwrócił uwagę Wojewoda, iż w przyjętej treści § 12 ust. 2 zakreślono jednak inny krąg podmiotów niż wynika to z przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Badany przepis stanowi zatem z jednej strony całkowicie zbędne powtórzenie przepisu ustawy o samorządzie gminnym, a zarazem niedopuszczalną ingerencję w materię uregulowaną ustawowo (przyjęcie innego kręgu podmiotów uprawnionych do wnioskowania o zmiany w statucie Rady Seniorów). Jeżeli bowiem, zgodnie z założeniem uchwałodawcy, przepis ten ma określać jedynie prawo dla Rady Miejskiej do dokonywania zmian w Statucie Rady Seniorów, to przecież kompetencja w tym zakresie wynika wprost i bezpośrednio ze Statutu Gminy Przedbórz. To w nim co do zasady reguluje się prawo inicjatywy uchwałodawczej. Przypomnieć zatem raz jeszcze należy, iż powtórzenie regulacji ustawowej jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa. Zbędne jest zatem ponowne regulowanie tego w Statucie Rady Seniorów. Co do natomiast argumentu, iż jest to jedynie formuła wskazująca na prawo wnioskowania o takie zmiany przez określone podmioty, to raz jeszcze podkreślić należy, iż w tym zakresie stosowna regulacja zawarta została wprost w treści art. 5c ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zbędna jest zatem taka regulacja w Statucie Rady Seniorów. Nie sposób też zgodzić się z argumentacją Rady Gminy Przedbórz co do twierdzenia o legalności i konieczności stosownej regulacji. Próba obrony spornego przepisu poprzez twierdzenie, że treść "Rada Miejska z własnej inicjatywy" należy interpretować szeroko naruszałoby reguły poprawnej legislacji. Z jednej stronu prowadzi to bowiem do wskazanego powtórzenia regulacji ustawowej, a poza tym nie można zgodzić się aby przyjęte normy (także na poziomie uchwał samorządowych) od początku już powodowały konieczność ich interpretacji i szukania właściwego rozumienia ich treści. W państwie prawa organy władzy publicznej mają obowiązek tworzyć przejrzyste reguły normatywne, tak aby obywatel miał wiedzę i mógł dokonać analizy, w jaki sposób wpłyną one na jego prawa i obowiązki. Zatem wobec faktu niejednoznaczności uchwalonego przepisu uznać należało iż dodatkowo doszło do naruszenia Zasad techniki prawodawczej w aspekcie jasności i poprawności formułowania tekstu prawnego. Innymi słowy, stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych. Kierując się zatem powyższymi rozważaniami za niezgodny z prawem należało przepis § 12 ust. 2 Statutu Rady Gminy Przedbórz. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku nieważność kwestionowanego § 12 ust. 2 załącznika do uchwały Nr XXV/153/25 Rady Miejskiej w Przedborzu z 21 października 2025 r. w sprawie utworzenia Rady Seniorów Gminy Przedbórz i nadania jej Statutu. Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. P.K.