III SA/Po 288/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu J. W. od decyzji Wojewody z dnia 9 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz J. W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda decyzją z dnia 9 stycznia 2026 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691,dalej: k.p.a. ), po rozpatrzeniu odwołania K. M., P. M. i W. M. z 4 listopada 2025 r. od decyzji Starosty [...] z 16 października 2025 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z 11 marca 2025 r. nr [...] ([...]), zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielającej J. W. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (kurnika) o obsadzie 40 DJP, silosu zbożowego oraz zbiornika na odcieki zwierzęce - w zabudowie zagrodowej, na działce nr [...] (obręb [...]) w m. S. , gm. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że po wznowieniu postępowania na wniosek K. M., P. M. i W. M. (dalej także "wnioskodawcy"), Starosta [...] wydał 16 października 2025 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzję, znak: [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z 11 marca 2025 r. (dalej: decyzja o pozwoleniu na budowę). Zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji, po analizie przepisów prawa, w tym art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm. dalej: Prawo budowlane), organ I instancji stwierdził, że obszar oddziaływania rozpatrywanego zamierzenia budowlanego ogranicza się do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji tj. działki nr [...] (obręb [...]), gm. [...]. Nie ustalono przepisów odrębnych, które przewidywałyby ograniczenia w swobodnym korzystaniu z sąsiednich nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie występuje prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących z terenem inwestycji należących do wnioskodawców. Z powyższych względów nie posiadają oni przymiotu strony i w związku z tym, nie mogli brać udziału w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę. Powołana przez nich przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie została spełniona. Stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Od ww. decyzji Starosty [...] z 16 października 2025 r. odwołali się wnioskodawcy, którzy zarzucili wydanie tej decyzji: 1) z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, w związku z art. 28 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak jest podstaw do przyznania im statusu strony postępowania i uchylenia decyzji; 2) z naruszeniem art. 10 § 1, w związku z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji; 3) z naruszeniem art. 140, art. 144, w związku z art. 22 i 24 k.c. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że brak jest podstaw do przyznania wnioskodawcom statusu strony postępowania i uchylenia decyzji; 4) z naruszeniem art. 7, w związku z art. 77 § 1, art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. poprzez: - brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek niewystarczającej weryfikacji stanu prawnego i faktycznego; - brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych; - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść wnioskodawców, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji; 5) z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. W odwołaniu zwrócono uwagę, że planowana inwestycja będzie dla wnioskodawców, jako bezpośrednich sąsiadów, bardzo uciążliwa. Realizacja inwestycji wpłynie negatywnie na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi w wyniku hałasu, zapachu i zagrożenia chorobami. Pobór wody przy planowanej inwestycji znacząco pogorszy gospodarkę wodną w związku z występującymi od lat suszami. W przypadku, gdy pobór wody dla inwestycji będzie następował z wodociągów, spowoduje to zakłócenia i ograniczenia w korzystaniu z sieci wodociągowej (która już w ciągu ostatnich lat w okresach wiosennych i letnich jest nadmiernie obciążona, co powoduje zastoje w dostępie do bieżącej wody). Natomiast w przypadku, gdyby inwestycja miała przewidywać budowę studni głębinowych, doprowadzi to do obniżenia poziomu już bardzo niskich wód gruntowych i podziemnych, co bezpośrednio wpłynie na uprawy znajdujące się na działkach sąsiednich oraz obniżenie wód w stawie zlokalizowanym na działce nr [...] stanowiącym źródło nawadniania roślin w ogrodzie w czasie suszy. Zgodnie z treścią odwołania, szczególnie uciążliwe będzie oddziaływanie związane z przeważającymi na tym obszarze wiatrami z kierunków zachodnich, które będą przenosiły pyły, gazy oraz odór z inwestycji bezpośrednio do ogrodu i domu zlokalizowanych na działce nr [...] (ogród i dom oddalone od planowanego obiektu kurnika o ok. 200 m), bezpośrednio sąsiadującej zachodnią granicą z działką nr [...]. Wnioskodawcy wskazali, że ich nieruchomość nie jest narażona na żadne inne immisje ze strony innych sąsiadujących działek. Ponadto, organ bezpodstawnie uznał, że interes prawny, wynikający z ochrony art. 140 i 144 k.c. jest interesem faktycznym. W odwołaniu wyjaśniono, że planowana inwestycja, ze względu na jej rodzaj, będzie oddziaływać na działki wnioskodawców poprzez zwiększony ruch pojazdów (zwłaszcza ciężarowych) na sąsiedniej drodze i zwiększony hałas. Wnioskodawcy są właścicielami działek sąsiednich, które nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenie warunków zabudowy dla działki (a w ich następstwie pozwolenia na budowę), na której realizowana jest inwestycja, może mieć wpływ na przyszłe ustalenie takich warunków dla ich działek, co znacząco wpływa na możliwość wykonywania przez nich prawa własności do tych nieruchomości. Na działce nr [...] i działkach sąsiednich, których wnioskodawcy są współwłaścicielami, znajduje się "wspólne" urządzenie wodne - rów melioracyjny i w związku z tym, mają obawy, w jaki sposób inwestycja i zmiana warunków gruntowo - wodnych na działce nr [...] wpłynie na warunki gruntowe na ich działkach. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną tylko wówczas, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja została wydana, było dotknięte wadą określoną art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie Starosta [...] postanowieniem z 25 kwietnia 2025 r., znak: [...], wznowił na żądanie wnioskodawców postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę. W podstawie prawnej ww. postanowienia organ I instancji przywołał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazany przepis został przywołany we wniosku z 11 kwietnia 2025 r. o wznowienie postępowania. W dniu 16 października 2025 r. organ I instancji wydał, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z ustaleniem, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiły osoby, którym przymiot stron nie przysługuje. Podstawę materialno-prawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowi przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będący normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W wyroku z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 29/23 (LEX 3578101), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził "Z powyższego niedwuznacznie wynika, że status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwać będzie wyłącznie osobie, która, po pierwsze, posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, po drugie, nieruchomość ta dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Oba te elementy wystąpić muszą łącznie. Należy podkreślić, że ustawodawca konsekwentnie przeciwstawia się próbom przeprowadzenia jakiejkolwiek rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB. W uzasadnieniu projektu do ostatniej nowelizacji art. 3 pkt 20 PB wyraźnie podkreślono, że istotne z perspektywy art. 3 pkt 20 PB ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy PB (druk sejmowy nr IX.121)." Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 598/06, LEX nr 339465), zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania), krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, Starosta [...] nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania w sprawie ustalenia interesu prawnego wnioskodawców. Organ odwoławczy zwraca uwagę, że skoro wnioskodawcy domagają się przyznania im statusu strony z uwagi na oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomości (immisje odorowe, emisje hałasu, opad pyłów, wzmożony ruch pojazdów, obniżenie poziomu wód gruntowych, zastrzeżenia co do organizacji zjazdu z drogi gminnej, miejsca gromadzenia odpadów zwierzęcych), to winni przedstawić dowody dla potwierdzenia swoich zastrzeżeń w postaci analiz, opinii, opracowań, sporządzonych przez osoby uprawnione. Wnioskodawcy nie przedstawili żadnych materiałów potwierdzających sposób zabudowy (zagospodarowania) ich nieruchomości np. w postaci map z naniesionymi budynkami, kopii uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy/o pozwoleniu na budowę dla działek stanowiących ich własność. Ponadto, z ich wniosku nie wynika, jakie konkretne przepisy prawa materialnego zostały naruszone w związku dopuszczeniem do realizacji rozpatrywanej inwestycji (np. czy dotyczy to norm odległościowych, środowiskowych, a jeśli tak - jaki przepis prawa to regulujący ma zastosowanie). Samo wyliczenie potencjalnych niedogodności, które mogą wystąpić w związku z realizacją inwestycji, nie jest wystarczające. Przedłożone przez wnioskodawców dowody i dodatkowe wyjaśnienia zostałyby następnie skonfrontowane ze zgromadzonym już materiałem dowodowym, w szczególności dokumentacją projektową. Z uzupełnionym materiałem winny być zapoznane wszystkie zainteresowane podmioty. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zarzut braku zapewnienia wnioskodawcom czynnego udziału w postępowaniu przez organem I instancji nie znalazł potwierdzenia (organ wystosował stosowne zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., a 25 lipca 2025 r. z aktami sprawy zapoznała się K. M.). W wyroku z 3 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 503/23 (LEX nr 3746537), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a. przywoływane w skardze kasacyjnej), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku." Mając powyższe na uwadze, uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Wskazana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (w tym także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie, mając na uwadze treść niniejszej decyzji, w której wskazano zaniechania i braki w materiale dowodowym, które winny zostać usunięte/uzupełnione. W kontekście treści dalszych zarzutów wnioskodawców organ winien dodatkowo ustalić, czy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. W wyroku z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1184/15 (LEX nr 2302678), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym, naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". Sprzeciw od decyzji Wojewody wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W. zastępowany przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu i instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, albowiem decyzja Starosty [...] nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez Wojewodę; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia w sposób niewystarczający i niepozwalający na odtworzenie toku rozumowania organu odwoławczego, w szczególności poprzez brak jednoznacznego wskazania, jakie konkretne okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji oraz jakie czynności dowodowe powinny zostać przeprowadzone przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co skutkowało wadliwym uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości i o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, co następuje. 1. W zaskarżonej decyzji Wojewoda: a. ustalił, że przesłankami materialno-prawnymi uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowi przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz, wskazując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, uzasadnił dokonaną wykładnię przepisu, zgodnie z którą nieruchomość w obszarze oddziaływania obiektu winna doznać ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu; b. ustalił, że niedogodności, które wnioskodawcy wyliczyli, a które miałyby wystąpić w związku z realizacją inwestycji skarżącego, są niewystarczające dla uznania, aby ich nieruchomość miała doznać ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu; c. dokonał wykładni przepisów k.p.a. dot. realizacji zasady prawy materialnej, w szczególności w kontekście braku możliwości wyciągnięcia wniosku, aby organ administracji zobowiązany był do poszukiwania środków dowodowych za stronę, braku zwolnienia strony z obowiązku współudziału w dowodzeniu swych twierdzeń i przerzuceniu tego ciężaru na organ; d. wywiódł z ww. ustaleń i wykładni przepisów wniosek, że organ I instancji nie poszukał za stronę twierdzeń i nie przeprowadził za stronę dowodów, a tym samym nie zebrał materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie czy wnioskodawcom przysługuje status strony w postępowaniu zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. 2. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna i zawiera niewystarczające uzasadnienie rozstrzygnięcia, aby móc ustalić, jakie czynności dowodowe miałby przeprowadzić organ I instancji, aby zweryfikować, czy nieruchomość wnioskodawców w obszarze oddziaływania obiektu dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. 3. W szczególności braki wskazań w uzasadnieniu są istotne ze względu na brak relewantnych twierdzeń wnioskodawców, którzy wszak domagają się przyznania im statusu strony ze względu na różne inne uciążliwości enumeratywnie wyliczone (immisje odorowe, emisje hałasu, opad pyłów, wzmożony ruch pojazdów, obniżenie poziomu wód gruntowych, zastrzeżenia co do organizacji zjazdu z drogi gminnej, obniżenie wód gruntowych, zastrzeżenia co do organizacji zjazdu z drogi gminnej, miejsca gromadzenia odpadów zwierzęcych). Analiza tych uciążliwości pozwala jednoznacznie stwierdzić, że nieruchomość wnioskodawców nie dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu skarżącego. 4. Powyższe prowadzi do wniosku, iż Wojewoda, pomimo prawidłowego odtworzenia normy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz trafnej wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", nie wyjaśnił w sposób dostateczny, na czym miałoby polegać uchybienie organu I instancji w zakresie postępowania dowodowego. W szczególności nie wskazał, jakie konkretne okoliczności faktyczne pozostają niewyjaśnione ani jakie dowody miałyby zostać przeprowadzone, aby ustalić, czy nieruchomość wnioskodawców dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie. 5. Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Wojewoda samodzielnie ocenił twierdzenia wnioskodawców co do rzekomego oddziaływania planowanej inwestycji i uznał je za niewystarczające do przyznania im statusu strony postępowania. Skoro zatem organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż wskazywane przez wnioskodawców uciążliwości nie prowadzą do ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie ich nieruchomości, to brak jest podstaw do twierdzenia, że organ I instancji nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego dla rozstrzygnięcia sprawy. 6. Postępowanie w sprawie ustalenia kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę ma charakter wstępny i opiera się na analizie projektu budowlanego oraz obowiązujących przepisów prawa, a nie na hipotetycznych, subiektywnych odczuciach właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do weryfikacji wszelkich potencjalnych uciążliwości inwestycji, jeżeli z samej istoty tych uciążliwości wynika, że nie mają one wpływu na dopuszczalną zabudowę nieruchomości sąsiednich. 7. Zaskarżona decyzja pozostaje zatem wewnętrznie sprzeczna: z jednej strony Wojewoda aprobuje stanowisko organu I instancji co do braku materialnoprawnych przesłanek uznania wnioskodawców za strony postępowania, z drugiej zaś (bez wskazania konkretnych braków w ustaleniach faktycznych) uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Taki sposób rozstrzygnięcia narusza zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasadę pogłębiania zaufania do państwa, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. 8. Co więcej, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wskazuje jednoznacznie, jakie czynności dowodowe mają zostać przeprowadzone i jakie okoliczności wymagają dodatkowego wyjaśnienia, prowadzi do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania oraz pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Konkluzję o braku przesłanek do uznania wnioskodawców za stronę postępowania wyprowadził już przecież sam Wojewoda. 9. W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jej uzasadnienie nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu odwoławczego w zakresie przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji. Brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania czyni rozstrzygnięcie arbitralnym i pozbawionym dostatecznej kontroli instancyjnej oraz sądowej. 10. Wojewoda nie wykazał w stopniu przekonującym, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego administracyjną decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". W konsekwencji należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego "zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu" (zob. wyrok NSA z 12.3.2024 r., II OSK 241/24; ten wyrok oraz, w braku odmiennego zastrzeżenia, dalsze orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest warunkowana ustaleniem, iż doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut sprzeciwu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu odwoławczego w zakresie przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji. Rację ma tez skarżący wskazując na wewnętrzną sprzeczność decyzji Wojewody. Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawcy nie wykazali okoliczności uzasadniających przyjęcie oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości i nie wskazali relewantnych przepisów prawa materialnego mogących wchodzić w grę przy ocenie istnienia takiego oddziaływania; podkreślił także brak obowiązku poszukiwania środków dowodowych przez organy administracji w sytuacji bierności stron postępowania. Jednocześnie jednak wskazał na nieprzeprowadzenie przez Starostę [...] postępowania w sposób wyczerpujący, nie precyzując jednak na czym owa wadliwość postępowania miałaby polegać. Decyzja Wojewody nie zawiera także wskazań okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (poza wyrażonym w trybie przypuszczającym zdaniem, że "przedłożone (...) dowody i dodatkowe wyjaśnienia zostałyby (...) skonfrontowane ze zgromadzonym już materiałem dowodowym"). W opisanej sytuacji, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, by organ II instancji prawidłowo uzasadnił zasadność swego rozstrzygnięcia. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest warunkowana ustaleniem, iż doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy jednak podkreślić, że powyższy przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.3.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13). Podkreślić w tym miejscu należy również, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, iż co do zasady organ II instancji nie może przeprowadzać postępowania wznowieniowego co do istoty sprawy za organ I instancji. Tak więc w sytuacji, kiedy organ II instancji w postępowaniu wznowieniowym uzna, że wbrew argumentacji organu I instancji, osobom, które zainicjowały postępowanie wznowieniowe, przymiot strony przysługuje, prawidłowym rozstrzygnięciem jest uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2024 r. w sprawie II SA/Kr 544/24, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). W zaskarżonej decyzji jednak w żaden sposób nie wyrażono przekonania o wykazaniu przymiotu strony przez wnioskodawców, przeciwnie: podkreślono, że samo wyliczenie potencjalnych niedogodności, które mogą wystąpić w związku z realizacją inwestycji, nie jest wystarczające. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie precyzuje też na czym polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego je pełnomocnika ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji - mając na uwadze ocenę prawną i wskazówki zawarte w niniejszym wyroku - winien przede wszystkim ponownie rozstrzygnąć sprawę, a więc dokonać pełnej, rzetelnej i wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego. Następnie, w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń, oceny kompletności bądź niekompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego, wydać rozstrzygnięcie z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Jeżeli Kolegium uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, podejmie stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego, wykorzystując przy tym możliwości, jakie daje mu art. 136 k.p.a. Jedynie w wypadku uznania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (co będzie wymagało przekonującego i wyczerpującego omówienia w uzasadnieniu decyzji) Kolegium umocowane będzie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.