III SA/Po 343/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 6917 zł (słownie: sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 26 listopada 2025 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 26 listopada 2025r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej "skarżący") utrzymało w mocy decyzję Związku Międzygminnego "[...]" (dalej “Związek [...]") z dnia 30 lipca 2024 r. (nr [...], dalej "decyzja z 30 lipca 2024r.") w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...]zł za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 733, dalej “u.c.p.g.") w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2019 r. oraz 2020 r. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 30 lipca 2024 r. Zarząd Związku Międzygminnego "[...]" w likwidacji wydał decyzję , w której w punkcie 1 nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie [...]zł za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2019 r. oraz 2020 r. , a w punkcie 2 w części dotyczącej roku 2021 r. umorzono postępowanie. Z wykonanych obliczeń wynika, że Spółka nie osiągnęła w roku 2019 oraz 2020 w odniesieniu do analizowanych gmin wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Wobec powyższych ustaleń nie przekonuje organu II instancji stanowisko strony, jakoby wszystkie odpady zostały poddane właściwemu recyklingowi i nie mogła osiągnąć wyższych poziomów recyklingu. Z uwagi na powyższe uchybienie organ I instancji prawidłowo zastosował art. 9x ust. 2 oraz art. 9x ust. 3 u.c.p.g., które stanowią o sposobie wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie przez stronę ciążącego na niej obowiązku. Również wysokość kary nie budzi wątpliwości. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Z 2017 r. poz. 2490) stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2019 r. wyniosła [...] zł, natomiast w 2020 r. wyniosła [...] zł. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawy istotne jest tylko to, że doszło do naruszenia przez skarżącą dyspozycji art. 9g u.c.p.g. i ziściły się przesłanki do nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Ustawodawca nie pozostawił organom administracji żadnej możliwości miarkowania wielkości kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niż niebezpieczne poszczególnych odpadów - wprowadzając sztywne dyrektywy jej obliczenia na podstawie rozporządzenia wykonawczego. Co więcej - nie wprowadzono przesłanki winy przedsiębiorcy. Kolegium podkreśliło, że uregulowanie w ustawie szczególnej przesłanki wymiaru analizowanej kary wyklucza możliwość sięgnięcia po dyrektywy z art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej "k.p.a.") , a wskazane w odwołaniu okoliczności nie podpadają też pod przesłankę działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.). W ocenie SKO brak również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, czego oczekiwała skarżącą. W świetle przepisu art. 189 f par. 1 pkt 1 k.p.a. byłoby to możliwe w razie jednoczesnego spełnienia 2 warunków: znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa przez stronę. Jak słusznie wskazuje w zaskarżonej decyzji organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze znikomą szkodliwością naruszenia. Zdeponowane na składowisku odpady w trwały sposób wpływają negatywnie na środowisko. Ponadto poziomy recyklingu osiągnięte przez skarżącą spółkę znacznie odbiegają od poziomów wymaganych (np. [...], [...] i [...] - osiągnięty poziom 0%, wymagany 70%), co dodatkowo zdaniem SKO nie przesądza o znikomej wadze naruszenia prawa. Naruszenie prawa przez skarżącą nie było także incydentalne, ponieważ miało miejsce w 2019 i 2020 r. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła skargę do WSA w Poznaniu, zarzucając SKO naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię: a. art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. oraz art. 9x ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., polegające na przyjęciu, iż nieosiągnięcie obligatoryjnych poziomów recyklingu stanowi samoistną podstawę nałożenia kary pieniężnej, bez uwzględnienia przyczyn braku osiągnięcia tych poziomów oraz okoliczności niezależnych od skarżącej, co prowadzi do nieuzasadnionego przypisania skarżącej odpowiedzialności administracyjnej, która nie może mieć charakteru wyłącznie obiektywnego, oderwanego od stanu faktycznego sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym osiągnięcia maksymalnych poziomów recyklingu w ramach posiadanych przez Skarżącą zezwoleń oraz braku możliwości dalszego przetwarzania odpadów 17 09 04 i 17 01 07 na podstawie badań laboratoryjnych; b. art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, poprzez dokonanie dowolnej - a nie opartej na swobodnym przekonaniu - oceny materiału dowodowego, w szczególności pominięcie merytorycznej analizy sprawozdań z badań odpadów potwierdzających konieczność ich składowania, co skutkuje błędnym uznaniem wpływu skarżącej na poziomy recyklingu oraz nieprawidłowym ustaleniem ilości odpadów faktycznie przekazanych do zagospodarowania w procesie R5, c. art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną i sądową, tj. brak rzetelnego wskazania, jakie fakty organ II instancji uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz dlaczego odmówił wiarygodności dowodom, w tym powoływanym jako dowody w sprawie sprawozdaniom z badań, z których wynika brak możliwości dalszego zagospodarowania odpadów objętych postępowaniem, co w konsekwencji doprowadziło do utrwalenia nieprawidłowych ustaleń faktycznych, d. art. 189d k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a tym samym nieuwzględnienie dyrektyw wymiaru kary administracyjnej, e. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu Strony, mimo że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, a zatem spełnione zostały przesłanki obligatoryjne do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, ewentualnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 1 kwietnia 2026 r. skarżącą spółka zarzuciła, że organy wymierzyły jedną karę administracyjną za dwa lata. Na rozprawie skarżąca podniosła zarzut przedawnienia i wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.- dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty były zasadne. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 listopada 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Związku [...] z dnia 30 lipca 2024 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...]zł za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2019 r. oraz 2020 r. Materialnoprawną podstawę podjętych w przedmiotowej sprawie decyzji stanowią przepisy art. 9zb ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Przepis art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. W przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku międzygminnego. Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Według art. 3b ust. 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2020 r., a następnie art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. obowiązującym od 31 grudnia 2020 r. gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo. Z kolei w 2019 r. wymagany poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne wynosił co najmniej 60% wagowo i określony był w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2167) wydanym na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g. W przedmiotowej sprawie wobec podniesienia zarzutu przedawnienia w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy w sprawie nie doszło do uchybienia w tym zakresie. W ocenie Sądu, w sprawie bez wątpienia doszło do niezgodnego z prawem wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 60% wagowo w 2019 r. Przepis art. 9zf u.c.p.g. stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej "O.p."), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Niemniej jednak Sąd w niniejszym składzie podziela najnowsze stanowisko wyrażane w judykaturze, że do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stosuje się przepis art. 189g k.p.a., a nie przepisy Ordynacji podatkowej, tj. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Pogląd ten został wyrażony w wyrokach NSA z dnia 14 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 1181/23 oraz 18 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1884/23 (dostępnych orzeczenia.nsa.gon.pl, dalej "CBOSA"), gdzie stwierdzono, że z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia nie znajdują zastosowania. NSA wskazał przy tym, że ze względu na treść art. 189a § 2 k.p.a. zastosowanie ma w takiej sytuacji art. 189g § 1 k.p.a. Pogląd ten został wyrażony na gruncie przepisu art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) - dalej: "u.o." oraz kar nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy. Przepis art. 202 u.o. stanowi, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Zbieżność treściowa obydwu wyżej przywołanych przepisów, tj. art. 9zf u.c.p.g. oraz art. 202 u.o., jak też względy systemowego ujęcia zagadnień dotyczących pozbywania się i gospodarowania odpadami nakazują w pełni odnieść to stanowisko do kar wymierzanych na podstawie u.c.p.g. Z tego względu w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, należy wyjaśnić, że decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest ona decyzją całkowicie inną aniżeli decyzja wymiarowa, której istotą jest konkretyzacja istniejącego wcześniej stosunku prawnego. W niniejszej sprawie, po stronie skarżącej spółki nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie w ogóle nie ciążył zatem żaden - nawet abstrakcyjny i ogólny - ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną norm z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 O.p. Z kolei przepis art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Skoro przywołana ustawa szczególna takiego rozwiązania nie przewiduje - a nie znajdują zastosowania przywołane przepisy Ordynacji podatkowej - to przepisem regulującym przedawnienie nakładania administracyjnych kar pieniężnych w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego jest art. 189g k.p.a., który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Podkreślić przy tym należy, że składowi NSA orzekającemu w przywołanych sprawach znane były wcześniejsze orzeczenia dotyczące odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych. NSA, wskazując na kontekst wejścia w życie przepisów poszczególnych ustaw, zwrócił uwagę na to, że przepis art. 189g k.p.a. w zw. z art. 189a § 2 k.p.a. wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., a zgodnie z dyrektywą wykładni celowościowej dynamicznej, nakazującej poszukiwać aktualnych, a nie historycznych intencji prawodawcy, należałoby przyjąć, że to regulacja zawarta w dziale IVa Kodeksu, jako późniejsza, jest bliższa aktualnym intencjom prawodawcy, a nie regulacja wcześniej wprowadzona do ustawy szczególnej. Ponadto NSA zwrócił uwagę na doniosłość systemową regulacji działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Dokonując wykładni powyższego przepisu należy także rozważyć, czy termin w nim przewidziany odnosi się do decyzji wydanej przez organ I instancji, czy też taka decyzja nie przerywa biegu terminu przedawnienia. W literaturze przedmiotu przeważająco przyjmuje się, że wydanie decyzji przez organ I instancji nie przerywa biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej (por. Agnieszka Krawczyk (w:) Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opub. - WKP 2019). Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 199/24 (CBOSA) wyjaśnił, że "ustawodawca dostrzegł w art. 189h k.p.a. potrzebę uregulowania przyczyn przerwania lub zawieszenia lub nierozpoczęcia biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ale nie umieścił pośród nich wydania decyzji przez organ I instancji. W szczególności art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a. przewiduje, że bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. Zatem ustawodawca wiąże skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia dopiero z aktem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, nie zaś z wniesieniem odwołania od decyzji organu I instancji. Należy więc uznać, że wydanie i doręczenie decyzji przez organ I instancji nie wpływa na bieg terminu przedawnienia.". Pogląd ten podziela Sąd w niniejszym składzie. W doktrynie prawa wskazuje się, że przez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej należy rozumieć wydanie decyzji ostatecznej i prawomocnej, ewentualnie wydanie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, nakładającego administracyjną karę pieniężną (P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 189g). Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej należy przyjąć, że użyty w przepisie art. 189g § 1 k.p.a. zwrot: "nie może zostać nałożona" oznacza niewydanie przed upływem terminu przedawnienia orzekania decyzji ostatecznej (A. Krawczyk (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 189g). Należy podkreślić, że z regulacji art. 189g § 1 w zw. z art. 189b k.p.a. wynika natomiast jasno, że właściwy organ nie może nałożyć administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej (a więc wydać tego rodzaju decyzji w pierwszej lub drugiej instancji), jeżeli od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa upłynęło co najmniej pięć lat. Takie ujęcie normatywne ograniczenia czasowego wykonywania kompetencji jurysdykcyjnej jest równoważne z przepisami, które wprost stanowią, że po upływie określonego terminu od dnia pewnego zdarzenia prawnego nie wydaje się decyzji ustalającej (nakładającej) skonkretyzowany obowiązek administracyjnoprawny (por. wyr. NSA z 3 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2387/23, dostępny CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w zakresie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. w roku 2019 - w którym to roku skarżący zobowiązany był osiągnąć wymagany prawem poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne na poziomie minimum 60% wagowo - 5-letni termin przedawnienia upłynął 31 grudnia 2024r. , a zatem przed wydaniem w sprawie decyzji ostatecznej, tj. 26 listopada 2025 r. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie - w zakresie kary wymierzanej za rok 2019 - mając na względzie 5-letni okres przedawnienia, o którym mowa w cytowanym art. 189g § 1 k.p.a. - a który w niniejszej sprawie należy liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym nie został osiągnięty wymagany poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, tj. od końca roku 2019 - należy stwierdzić, że wprawdzie termin ten nie upłynął w czasie orzekania przez organ I instancji tj. 30 lipca 2024 r., ale upłynął w czasie orzekania przez organ II instancji tj. 26 listopada 2025 r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 500/25, CBOSA). Powyższy upływ czasu uniemożliwia wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za rok 2019. Procesowym skutkiem przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej za ten okres jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego za rok 2019. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z uwagi na okoliczność, że organ I instancji w punkcie 1 rozstrzygnięcia nałożył przedmiotową karę pieniężną zsumowaną za dwa różne okresy tj. za 2019 i 2020 rok i w łącznej wysokości [...] zł, to rolą organu administracji - rozstrzygającego merytorycznie sprawę administracyjną co do jej istotny - jest ustalenie wysokości kary pieniężnej za każdy rok odzienie i umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym nałożenia kary za rok 2019 z uwagi na przedawnienie wymierzenia kary pieniężnej za ten rok. W odniesieniu do kary pieniężnej wymierzanej za rok 2020, wskazać należy, że 5-letni okres przedawnienia upłynąłby - zasadniczo - z końcem 2025 r., jednak w dniu wydania decyzji ostatecznej termin ten jeszcze nie upłynął. Z tego względu kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie można było stwierdzić, że zaskarżona decyzja została w całości wydana po upływie pięcioletniego terminu. Natomiast rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy musi wziąć pod uwagę treść zarówno art. 189g k.p.a., jak i art. 189 h k.p.a. W szczególności należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 189 h § 4 pkt 1 k.p.a. bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. Termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej po zawieszeniu biegnie dalej od dnia następującego po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu administracyjnego (art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie skarga do sądu administracyjnego została wniesiona dopiero 4 lutego 2026 r., a zatem po upływie pięcioletniego okresu przedawnienia, co oznacza, że sam fakt wniesienia skargi nie spowodował zawieszenia biegu terminu przedawnienia, skoro już upłynął. Jeśli organ odwoławczy ustali, że nie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia (np. na podstawie art. 189 h § 1 k.p.a.), wówczas winien umorzyć postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia administracyjnej kary pieniężnej również za 2020 rok. Odnosząc się natomiast do pozostałych – poza zarzutem przedawnienia – zarzutów, to w ocenie Sądu były one niezasadne. Dotyczy to w pierwszym rzędzie zarzutu naruszenia naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g oraz art. 9x ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g.. Sprowadza się on do niewzięcia pod uwagę okoliczności, które w ocenie skarżącej prowadzą do uwolnienia od odpowiedzialności za delikt administracyjny. Uzasadnienie tego zarzutu odrywa się od treści przepisów i próbuje wykreować normę prawną, która nie wynika z lektury tych przepisów. Odpowiedzialność podmiotu odbierającego odpady ma charakter obiektywny, a wskazane przez skarżącą okoliczności nie zwalniają ją od odpowiedzialności. Przepis art. 9x ust. 2 cytowanej ustawy, będący podstawą wymierzenia skarżącej spornej kary pieniężnej nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Należy również podkreślić, iż z treści art. 9g u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot. Odpowiedzialność wynikająca z powyższego przepisu nie jest powiązana z elementem subiektywnym, jakim jest przypisanie stronie winy w braku osiągnięcia wymaganego za dany rok poziomu recyklingu (por. wyrok NSA z 14.04.2026 r., III OSK 39/25, LEX nr 4094346.) W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie podkreśla się, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2849/21). Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot (por. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 3455/23). Przypomnieć należy, że skarżąca spółka jest profesjonalistą w danej branży i powinna być świadoma obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych i innych okoliczności faktycznych związanych z taką działalnością. Skoro zatem spółka zdecydowała się na prowadzenie na terenie danej gminy działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielami, czyli w warunkach, w których zgodnie z art. 9g u.c.p.g. - to właśnie na niej spoczywał obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien podjąć zatem we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów i realizację nałożonych przez prawo obowiązków. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania przewidziane powszechnie obowiązującym prawem. Jeśli bowiem podmiot profesjonalny chce wykonywać określoną działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Powinien zatem w pełni rozważnych czy tego typu działalność będzie uzasadniona ze względu na jego zdolności ekonomiczne, organizacyjne czy techniczne (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 166/25). Przypisane danemu podmiotowi deliktu administracyjnego dotyczącego braku osiągnięcia wymaganego w danym roku poziomu recyklingu nie jest zostało przez ustawodawcę powiązane z konieczności ustalenia okoliczności dotyczących braku możliwości realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. Nie jest powiązane z osiągnięciem tego poziomu przez samą gminie, na terenie której podmiot odbiera odpady na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości, czy też osiągniętego poziomu recyklingu przez inne podmioty odbierające odpady na terenie tej gminy. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa procesowego. W ocenie Sądu organy obu instancji zebrały cały niezbędny z punktu widzenia normy materialnoprawnej i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a uzasadnienia spełnia kryteria wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. W myśl art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. Stosowanie zaś do treści art. 9x ust. 3 u.c.p.g. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych. W ocenie Sądu brak jest zasadnych przesłanek do twierdzenia, że organy nieprawidłowo naliczyły karę pieniężną. Zarówno poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia jak i rzeczywiście osiągnięty oraz wysokość wyliczonej kary pieniężnej, są wskazane prawidłowo. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że skarżąca nie uzyskała w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość obliczeń dokonanych przez Związek [...]. Należy podkreślić, że przyjęta przez organy wielkość osiągniętego przez skarżącą w 2020 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów wynika wprost ze sporządzonego sprawozdania rocznego. Kwestionując tę wielkość, skarżąca w istocie podważa więc rzetelność sprawozdania złożonego przez siebie, jako przez podmiot odbierający odpady komunalne, za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (art. 9n ust. 1 i 7 u.c.p.g.) - w którym to sprawozdaniu, zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g., powinna się m.in. znaleźć informacja o osiągniętym przez podmiot odbierający odpady komunalne poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Abstrahując w tym miejscu od faktu, że przekazanie nierzetelnego sprawozdania jest deliktem administracyjnym, zagrożonym karą pieniężną (zob. art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), wypada zauważyć, że w kontrolowanej sprawie skarżąca nie wskazała innej - jej zdaniem "faktycznej" - wartości osiągniętego poziomu recyklingu, ograniczając się do kwestionowania zasadności sięgania w tej mierze przez organ po dane z ww. sprawozdania, podkreślając, że na stronie internetowej sprawozdanie ma status "niezatwierdzone". Nadto należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 czerwca 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 249/23 (CBOSA), w myśl którego "do zadań instalacji nie należy ustalanie poziomów recyklingu, jest to obowiązkiem Strony, z którego musi ona wywiązać się w złożonym sprawozdaniu rocznym. Instalacja komunalna ma obowiązek dostarczenia podmiotom odbierającym odpady informacji o masie odpadów komunalnych poddanych recyklingowi, przygotowanych do ponownego użycia oraz poddanych odzyskowi. Obowiązek sprawozdawczy spółki, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. dotyczy jej danych, które zobligowana była gromadzić." Dodatkowo trzeba zauważyć, że treść art. 9g u.c.p.g. potwierdza niezasadność prezentowanego przez skarżącą stanowiska. Z przepisu tego bowiem expressis verbis wynika, że podmiot odbierający odpady komunalne jest obowiązany do osiągnięcia określonych poziomów recyklingu "w odniesieniu do masy odebranych przez siebie opadów". W kontekście tego właśnie przepisu, zgodnie z wymogami wykładni systemowej, należy także odczytywać przedmiot obowiązku sprawozdawczego ustanowionego w art. 9n ust. 4 u.c.p.g. - jako dotyczący poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych osiągniętego przez dany podmiot odbierający odpady (a nie średnio przez instalację). Wbrew twierdzeniom autora skargi, nieużycie (w istocie: niepowtórzenie) przez ustawodawcę w art. 9n ust. 4 u.c.p.g. zwrotu "przez siebie", nie podważa zasadności takiej interpretacji, zaś regulacja art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. zasadność tę tylko potwierdza. Zarzuty naruszenia prawa materialnego były niezasadna, a przepisy u.c.p.g. zostały przez organy prawidłowo wyłożone oraz właściwie zastosowane. W toku postępowania nie doszło też do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy obu instancji ustaliły prawidłowo wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również - stosownie do art. 80 k.p.a. - wnikliwie oceniły dowody zgromadzone w sprawie, a sporządzone uzasadnienie wypełnia kryteria sformułowane w art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium trafnie wyjaśniło w swej decyzji, że organ I instancji miał prawo opierać się na faktach znanych mu z urzędu, a więc mógł posiłkować się danymi ze sprawozdania, które skarżąca -zgodnie z art. 9n ust. 1 i 7 u.c.p.g. - obowiązana był sporządzić oraz przekazać właściwemu organowi za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Organy orzekające w sprawie nie były zatem zobowiązane do przeprowadzenia innych dowodów w celu ustalenia czy skarżąca uczyniła wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g u.c.p.g. nie doszło. Nie doszło również do naruszenia art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. Jeśli chodzi o zastosowanie art. 189d k.p.a., to przepis ten określa ogólne dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Jednakże art. 9x ust. 3 u.c.p.g. statuuje odmienne dyrektywy wymiaru kary i stanowi lex specialis wobec art. 189d k.p.a. Kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach(por. wyrok NSA z 17.10.2023 r., III OSK 2849/21, LEX nr 3631558.) Odnosząc się natomiast do kwestii zastosowania art. art. 189f k.p.a. , to przepis ten mógł mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie (por uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21, zgodnie z którą do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości stosuje się art. 189f k.p.a.). Organy zbadały przesłanki art. 189f k.p.a., ale doszły do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Sąd stanowisko organów podziela. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma.(por. wyrok WSA w Poznaniu z 20.10.2023 r., III SA/Po 576/23, LEX nr 3621941). W celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, co może nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. (por. Wyrok NSA z 10.05.2023 r., I OSK 957/22, LEX nr 3600056) W przedmiotowej sprawie trafnie organy uznały, że skarżąca nie usunęła naruszania, a waga naruszenia prawa jest znaczna. Kwestia dotyczy bowiem nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, a zatem kwestii ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W przedmiotowej sprawie brakujący poziom recyklingu nie jest znikomy, lecz bardzo wysoki – 70 % (w podanych przez organ odwoławczy miejscowościach różnica pomiędzy poziomem wymaganym 70 % a osiągniętym poziomem recyklingu 0 %). Trafnie organy wskazały, że waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu, jakim jest w niniejszej sprawie zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów. W przedmiotowej sprawnie organy trafnie uznały, że nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania i w pierwszym rzędzie ustali, czy nie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za rok 2020. Jeśli doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia za 2020 r. , wówczas winien w odpowiednim zakresie uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie co do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za 2019 r. Jeśli natomiast do przerwania biegu terminu nie doszło, wówczas musi to skutkować umorzeniem postępowania administracyjne w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne zarówno za rok 2019 , jak i 2020. Z uwagi na powyższe w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylono w całości zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt 2 wyroku, uwzględniając kwotę 1.500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, kwotę 5.400 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej, obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.