IV SA/Wr 206/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy B. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2020 r. zmieniono wysokość zasiłku stałego z kwoty 645 zł na kwotę 500,60 zł miesięcznie, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507; zwanej poniżej ustawą). Zgodnie z tym ostatnim przepisem (zdanie pierwsze) - właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody, w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Na podstawie przeprowadzonej w dniu 15 stycznia 2020 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz zebranych w sprawie dokumentów organ ten ustalił, że zmianie uległa sytuacja dochodowa strony. Od grudnia 2019 r. do 31 maja 2020 r.- na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] - skarżącej został przyznany dodatek mieszkaniowy, który stanowi dochód strony w wysokości 200,38 zł. Ponieważ, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wysokość zasiłku stałego w przypadku osoby prowadzącej samodzielnie gospodarstwo domowe jest różnicą między kwotą 701 zł (kryterium dochodowe), a dochodem tej osoby (tj. 200,38 zł) i wynosi 500,60 zł, to wysokość świadczenia od dnia 1 stycznia 2020 r. wynosi według organu 500,60 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że zmieniono jej wysokość zasiłku stałego, odliczając od kryterium dochodowego dodatek mieszkaniowy. Powołując przepisy o dodatkach mieszkaniowych, strona zarzuciła organowi, że wskazany dodatek nie powinien być uwzględniany w dochodzie przy ustalaniu świadczeń z pomocy społecznej. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, powołaną na wstępie decyzją organ drugiej instancji , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 2, art. 3, art. 5, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 39 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W treści decyzji uznano, że w związku ze zmianą wysokości dochodu strony, którego źródłem jest dodatek mieszkaniowy, należało zmienić wysokość przysługującego skarżącej zasiłku stałego. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 107 ust. 4 ustawy, zasadnie przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego, którą sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Odnosząc się do wysokości zasiłku, organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie, a w związku z powyższym prawidłowo ustalono wysokość zasiłku stałego w kwocie 500,60 zł, biorąc pod uwagę wysokość dochodu uzyskiwanego przez skarżącą z tytułu dodatku mieszkaniowego w wysokości 200,38 zł. Ustosunkowując się do podniesionego przez skarżącą zarzutu niezasadnego zaliczenia do dochodu kwoty otrzymywanego dodatku mieszkaniowego, organ odwoławczy argumentował, że dodatek mieszkaniowy należy zaliczyć do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy. Organ podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej określa co stanowi dochód przy weryfikacji prawa do zasiłku stałego, stanowiąc - odmiennie niż w ustawie o dodatkach mieszkaniowych - co jest składnikiem dochodu. Organ zauważył, że katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ustawy ma charakter zamknięty, a zatem dodatek mieszkaniowy, jako niewymieniony w tym przepisie, podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W skardze strona, kwestionując decyzję organu odwoławczego, zarzuciła, że organy nieprawidłowo ustaliły wysokość zasiłku stałego. Zdaniem skarżącej, powinna ona otrzymywać zasiłek w kwocie 645 zł miesięcznie, gdyż dodatek mieszkaniowy nie jest dochodem, który powinien być brany pod uwagę przy ustaleniu zasiłku stałego, co wynika z przepisów ustawy regulującej zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego. Podkreśliła, że nie posiada żadnego innego dochodu, ma [...] lat i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wyraziła również niezadowolenie z powodu "korupcji wyborczej". W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi oraz rozpatrzenie jej w trybie uproszczonym, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca powiadomiona o możliwości rozpatrzenia skargi w trybie uproszczonym nie sprzeciwiła się i nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej przywoływana jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzja jest zgodna z prawem jeśli odpowiada prawu materialnemu i nie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja o zmianie wysokości zasiłku stałego nie została wydana z naruszeniem norm prawa materialnego lub norm postępowania. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507; zwana dalej w skrócie "ustawą"). Strona skarżąca zarzuciła, że bezpodstawnie organy dokonały zmiany wysokości zasiłku stałego poprzez wliczenie do dochodu dodatku mieszkaniowego, przyznanego odrębną decyzją. W świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz.1358) kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł. Wysokość natomiast zasiłku stałego ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z kolei (według art. 8 ust. 3) za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy). W myśl natomiast art. 8 ust. 4 ustawy, do dochodu ustalonego w oparciu o powyższy przepis art. 8 ust. 3 ustawy, nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 i 1292); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2017 r. poz. 1459); 9) świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529); 10) nagrody specjalnej Prezesa Rady Ministrów przyznawanej na podstawie art. 31a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171). W rozpoznawanej sprawie, jak ustalono niewadliwie podczas przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz analizy zgromadzonej w aktach dokumentacji, doszło do zmiany sytuacji dochodowej strony skarżącej, pobierającej już na mocy uprzednio wydanych decyzji zasiłek stały. Bezsporne bowiem jest, że stronie skarżącej odrębną i prawomocną decyzją z dnia [...] listopada 2019 roku, przyznano dodatek mieszkaniowy w wysokości 200,38 zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2019 roku. W takim przypadku organ miał zatem prawne podstawy do skorygowania (pomniejszenia) przyznanego uprzednio świadczenia w trybie art. 106 ust. 5 ustawy. Na tle bowiem przytoczonych wyżej przepisów ustawy prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, że dodatek mieszkaniowy otrzymywany przez skarżącą stanowi jej dochód, który należy uwzględnić dla potrzeb ustalenia wysokości zasiłku stałego. Dodatek mieszkaniowy nie jest dochodem, który nie podlega wliczeniu do dochodu skarżącej, albowiem dochód z tego tytułu nie został wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy. Inaczej ujmując – brak jest podstaw prawnych by pomijać przy określaniu dochodu (mającego wpływ na wysokość zasiłku stałego po myśli art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) kwotę otrzymywanego na mocy odrębnej decyzji dodatku mieszkaniowego. Katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 ma charakter taksatywny (zamknięty, wyczerpujący) a skoro nie ujęto w nim dodatku mieszkaniowego, to jako niewymieniony - podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W systemie pomocy publicznej tudzież pomocy społecznej, każda ustawa ustanawia własne zasady przyznawania określonego świadczenia, a w tym zawiera autonomiczne definicje i pojęcia na użytek stosowania tego konkretnego aktu prawnego. To zaś oznacza, że gdy dany akt normatywny nie odsyła przykładowo do definicji dochodu lub sposobu jego ustalania (elementów składowych dochodu) - zamieszczonych w innym normatywnym akcie prawnym, to tym samym zachodzi brak podstaw prawnych do stosowania tych innych uregulowań. Wobec tego nie można podzielić argumentacji skargi, że skoro w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2133) w artykule 3 ustępie 3 postanowiono, że do dochodu nie wlicza się między innymi dodatku mieszkaniowego, to ten przepis znajduje zastosowanie na gruncie ustawy o pomocy społecznej w zakresie zasiłku stałego. Przeciwnie – ustawa o pomocy społecznej nie odwołuje się w tym względzie do ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wobec czego przepis art. 3 ust. 3 tej ostatniej ustawy nie ma w ogóle zastosowania przy ustalaniu dochodu dla potrzeb wysokości zasiłku stałego, albowiem kompletną, wyczerpującą regulację prawną stanowią w tym przypadku unormowania ustawy o pomocy społecznej, zaś cytowane wyżej przepisy art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie pozwalają na pomniejszenie dochodu ustalanego dla celów zasiłku stałego o kwotę dodatku mieszkaniowego. Z przedstawionych powodów ustalenia faktyczne oraz wykładnia prawa dokonane przez organy w decyzjach obu instancji są prawidłowe i zgodnie z prawem doszło do zmiany wysokości przyznanego zasiłku stałego w ustalonej kwocie. Pozostałym zaś zarzutom skargi nie można przypisać doniosłości prawnej dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy w aspekcie badania legalności zaskarżonej decyzji, gdyż organy administracji publicznej są związane obowiązującymi rozwiązaniami ustawowymi, które nie przewidują odmiennych zasad ustalania dochodu dla określenia wysokości spornego świadczenia. Kwestia wyborów samorządowych w 2018 roku również nie ma znaczenia prawnego dla sprawy i nie wpłynęła w żadnym razie na kontrolowaną decyzję, gdyż organy kierowały się cytowanymi w decyzjach obu instancji przepisami prawa, a nie przesłankami pozamerytorycznymi. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.