IV SAB/Wr 1076/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą we W. na bezczynność W. S.A. z siedzibą we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje W. S.A. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia A. z dnia 17 października 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że W. S.A. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia A. z dnia 17 października 2022 r., a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od W. S.A. na rzecz Stowarzyszenia A. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 17 października 2022 r. (wysłanym przez ePUAP) Stowarzyszenie A. z siedzibą we W. zwróciło się do W. S.A. z siedzibą we W. o udostępnienie przez ePUAP informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Kiedy i czyją decyzją została powołana Rada Programowa W. S.A.? 2. Kto zasiadał w Radzie od początku jej istnienia do dnia rozpatrzenia wniosku? 3. Jakie wynagrodzenia w skali poszczególnych lat pobierali poszczególni członkowie Rady? 4. Jakie zadania realizuje Rada i z jakich uwarunkowań formalnych one wynikają? 5. Przesłanie wszystkich protokołów ze spotkań Rady wraz z listami obecności, wyliczeń, analiz, opracowań, raportów, stanowisk autorstwa Rady, jak również korespondencji do i od Rady. W skardze z dnia 16 listopada 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność W. S.A. Stowarzyszenie A. wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 17 października 2022 r. i zasądzenia od organu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudostępnienie stronie wnioskowanej informacji publicznej. Wniosek strony pozostał bez odpowiedzi, pomimo wysłania w dniu 3 listopada 2022 r. ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie skargi lub o oddalenie skargi. Spółka wskazała, że strona skarżąca nie przedłożyła urzędowego poświadczenia doręczenia, zarówno wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i ponaglenia w tej sprawie, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Spółka wyjaśniła także, że jako dysponent informacji nie posiada bazy danych, której funkcjonalność umożliwiałaby proste wygenerowanie wskazanych informacji. Przygotowanie informacji będzie wymagało analizy danych wedle wskazanej specyfikacji i jej układu merytorycznego. Zakres koniecznych do wykonania czynności pozwala zakwalifikować taką informację jako przetworzoną, ponieważ jej przygotowanie wymaga dokonania stosownych działań, w szczególności analiz, zestawień, podliczeń, które wiążą się z intelektualnym zaangażowaniem pracowników adresata wniosku. Natomiast strona skarżąca nie wykazała istnienia szczególnego interesu publicznego w przedmiocie uzyskania informacji publicznej objętej wnioskiem. Wrocławski Park Wodny poinformował również, że w dniu 15 listopada 2022 r. wydał oświadczenie, kierowane do opinii publicznej, które opisuje działalność Rady Programowej. Informacje w nim zawarte pokrywają się z treścią wniosku strony skarżącej. Stąd Spółka uznaje, że upublicznienie powyższych informacji stanowi realizację obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istnieją też przeszkody o charakterze kadrowym, które często uniemożliwiają terminowe załatwianie spraw. Na zapytanie Sądu W. przy piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r. nadesłał oświadczenie Zarządu z dnia 15 listopada 2022 r. w przedmiocie działalności Rady Programowej W. oraz w dniu 6 lutego 2023 r. poinformował, że oświadczenie to nie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Spółki, a w konsekwencji organ nie poinformował strony skarżącej o publikacji tego oświadczenia na stronie BIP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przede wszystkim należy zauważyć, że nieuzasadniony jest wniosek Spółki o odrzucenie skargi z powodu nie przedłożenia urzędowego poświadczenia doręczenia, zarówno wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i ponaglenia, skoro Spółka nie kwestionuje, że otrzymała wniosek przez platformę ePUAP i znana jest jej jego treść. Natomiast ponaglenie przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie jest wymagane z uwagi na to, że w sprawach udostępnienia informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko w zakresie wymienionym w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że W. – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. W Spółce tej jedynym akcjonariuszem jest Gmina Wrocław (KRS Spółki). Spółka nie kwestionuje przy tym, że żądane przez stronę skarżącą informacje we wniosku stanowią informacji publicznej. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Spółka podniosła, że żądana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, a strona nie wykazała istnienia interesu publicznego, to należy jednak zauważyć, że strona składając wniosek nie ma obowiązku kwalifikowania informacji jako informacji prostej lub przetworzonej i nie musi być w tej kwestii zorientowana. Co istotne Spółka, kwalifikując informację jako informację przetworzoną nie poinformowała o tym strony i nie wezwała jej do wykazania interesu publicznego. Strona skarżąca w skardze do WSA wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia mu informacji, żądanych we wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.), o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) oraz informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też informacje dotyczące realizacji zadań publicznych i wszelkie dane publiczne, w tym dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną. Również jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 17/16 oraz we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 323/15). W ocenie Sądu, oczekiwane przez stronę we wniosku informacje stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą one organizacji, przedmiotu działalności, osób sprawujących funkcje oraz danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 2, pkt 4 u.d.i.p.). Żądane informacje związane są także z wydatkami ponoszonymi przez podmiot, w którym Gmina jest jedynym akcjonariuszem, a więc finansowanymi ze środków publicznych. Są to więc również informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzących z zadysponowania majątkiem gminnym ( art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). W związku z powyższym Spółka zobowiązana jest do udostępnienia stronie skarżącej informacji żądanych we wniosku z dnia 17 października 2022 r., tj. informacji dotyczącej powołania, składu osobowego, wynagrodzeń i dokumentów Rady Programowej. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Spółka podała, że w dniu 15 listopada 2022 r. Zarząd wydał oświadczenie, kierowane do opinii publicznej, które opisuje działalność Rady Programowej. Informacje w nim zawarte pokrywają się z treścią wniosku strony skarżącej. Stąd też Spółka uznała, że upublicznienie powyższych informacji stanowi realizację obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże na dwukrotne zapytanie Sądu organ przy piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r. nadesłał oświadczenie Zarządu z dnia 15 listopada 2022 r. w przedmiocie działalności Rady Programowej W. oraz w dniu 6 lutego 2023 r. poinformował, że oświadczenie to nie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Spółki, a w konsekwencji Spółka nie poinformowała strony skarżącej o publikacji tego oświadczenia na stronie BIP. Jeżeli więc oświadczenie to nie zostało opublikowane na stronie podmiotowej BIP Spółki ani też nie zostało przesłane stronie skarżącej, to nie można uznać, że Spółka udostępniła informację publiczną żądaną przez stronę we wniosku. Należy też zauważyć, że oświadczenie to w żaden sposób nie stanowi ustosunkowania się do żądania zawartego w punkcie 5 wniosku, tj. do żądania przesłania dokumentów związanych z pracą Rady Programowej. W związku z powyższym Sąd zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 17 października 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (punkt I sentencji wyroku). Sąd uznał, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej i bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, co podkreślał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki NSA z: 17 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 416/19 – Lex nr 2799010 i 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 199/19 – lex nr 2799470). Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, albowiem odpowiedź na wniosek z dnia 17 października 2022 r., złożony w tym samym dniu przez ePUAP, nie została udzielona nie tylko w terminie ustawowym, czyli czternastodniowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ale co najmniej do dnia 6 lutego 2023 r. (data ostatniego pisma Spółki do Sądu). Również do dnia wydania wyroku w dniu 13 kwietniu 2023 r. Spółka nie poinformowała o udzieleniu odpowiedzi na wniosek. Nieudostępnienie informacji żądanej w wniosku nie nastąpiło wskutek błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p., ponieważ podmiot zobowiązany jest zorientowany o obowiązku załatwienia wniosku strony. Należy też zaznaczyć, że Spółka w odpowiedzi na skargę poinformowała Sąd o upublicznieniu oświadczenia Zarządu Spółki z dnia 15 listopada 2022 r. i zrealizowaniu obowiązku wynikającego z przepisów u.d.i.p. Dopiero po dwukrotnym zapytaniu Sądu Spółka wyjawiła w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r., że oświadczenie Zarządu nie zostało opublikowane w BIP i strona nie miała możliwości zapoznania się z treścią oświadczenia. Ponadto ogólne wskazanie na występowanie "przeszkód o charakterze kadrowym, które często uniemożliwiają terminowe załatwianie spraw" , bez podania konkretnych okoliczności, nie zmienia charakteru naruszenia prawa. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).