V SA/Wa 1952/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Andrzej Siwek, Asesor WSA - Joanna Dąbrowska (spr.), , Protokolant ref. stażysta - Dariusz Bychawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi G. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr 10.252.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchyla zaskarżoną uchwałę

Przedmiotem skargi [...] (dalej "Strona" lub "Skarżąca") jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej "Kolegium RIO" lub "KRIO") z dnia 23 kwietnia 2024 r. Nr 10.252.2024 w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 28 lutego 2024 r. Nr 1527/LXXXI/2024 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023 oraz ustalenia budżetu [...], wydana na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1325) – dalej "urio", a także art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609) – dalej "usg". W powyższej uchwale Kolegium RIO: 1. orzekło o nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 28 lutego 2024 r. Nr 1527/LXXXI/2024 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023 w związku z uchwałą Kolegium RIO z dnia 26 marca 2024 r. Nr 8.189.2024 w sprawie wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie uznania za nieważną uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 28 lutego 2024 r. Nr 1527/LXXXI/2024 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVII1/2023, podjętą w związku z uchwałą Kolegium RIO z dnia 26 marca 2024 r. Nr 8.188.2024 w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 31 stycznia 2024 r. Nr 1500/LXXX/2024 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023 oraz uchwałą Kolegium RIO z dnia 14 lutego 2024 r. Nr 5.117.2024 w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 29 grudnia 2023 r. Nr 1498/LXXIX/2023 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023 (podjętą w związku z uchwałą Kolegium RIO z dnia 14 lutego 2024 r. Nr 5.116.2024 w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. Nr 1464/LXXVIII/2023 w sprawie uchwały budżetowej [...] na rok 2024, tj. Załącznika Nr 2 pn. "Wydatki [...] na 2024 rok" w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. [...] "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. [...] "Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 zł na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.) i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia we wskazanej części); 2. ustaliło budżet [...] w następujący sposób: I. dochody w kwocie 722.631.594,74 zł, II. wydatki w kwocie 835.778.374,41 zł, III. przychody budżetu w kwocie 131.256.779,67 zł, z tego: – przychody ze sprzedaży innych papierów wartościowych w kwocie 113.848.359,92 zł, – przychody jednostek samorządu terytorialnego z niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach w kwocie 8.338.441,78 zł, – przychody jednostek samorządu terytorialnego z wynikających z rozliczenia środków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy i dotacji na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem tych środków w kwocie 241.923,67 zł, – przychody ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych w kwocie 8 828.054,30 zł, IV. rozchody budżetu w kwocie 18.110.000,00 zł, V. wynik budżetu stanowiący deficyt w kwocie 113.146.779,67 zł, który zostanie sfinansowany: – przychodami ze sprzedaży innych papierów wartościowych w kwocie 101.738.359,92 zł, – przychodami jednostek samorządu terytorialnego z niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach w kwocie 8.338.441,78 zł, – przychodami jednostek samorządu terytorialnego wynikających z rozliczenia środków określonych wart. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy i dotacji na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem tych środków w kwocie 241.923,67 zł, – przychodami ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych w kwocie 8.828.054,30 zł, VI. limit zobowiązań z tytułu planowanych do emisji papierów wartościowych w kwocie 113.848.359,92 zł, w tym: – na pokrycie deficytu budżetu - 101.738.359,92 zł, – na wykup innych papierów wartościowych - 12.000.000,00 zł, – na spłaty otrzymanych krajowych pożyczek i kredytów - 110.000,00 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały KRIO wskazało, że po doręczeniu w dniu 5 marca 2024 r. uchwały z dnia 28 lutego 2024 r. Nr 1527/LXXXI/2024 podjęło uchwałę Nr 8.189.2024 z dnia 26 marca 2024 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie uznania za nieważną uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 28 lutego 2024 r. Nr 1527/LXXXI/2024 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023 w związku z uchwałą Kolegium RIO z dnia 26 marca 2024 r. Nr 8.188.2024 w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 31 stycznia 2024 r. Nr 1500/LXXX/2024 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023 oraz uchwałą Kolegium RIO z dnia 14 lutego 2024 r. Nr 5.117.2024 w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 29 grudnia 2023 r. Nr 1498/LXXIX/2023 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023 (podjętą w związku z uchwałą Kolegium RIO z dnia 14 lutego 2024 r. Nr 5.116.2024 w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. Nr 1464/LXXVIII/2023 w sprawie uchwały budżetowej [...] na rok 2024, tj. Załącznika Nr 2 pn. "Wydatki [...] na 2024 rok" w zakresie określającym wydatki budżetu w dz. [...] "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. [...] "Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 125.000,00 zł na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i art. 7 Konstytucji RP, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia we wskazanej części). W powyższej uchwale z 26 marca 2024 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego Kolegium RIO wezwało Radę Miejską w Piasecznie do naprawy we własnym zakresie wyżej opisanej nieprawidłowości w terminie do dnia 18 kwietnia 2024 r., poprzez wyeliminowanie ww. wydatku. Ponadto Kolegium RIO wskazało, że na podstawie art. 12 ust. 2 i 3 urio, podjęło: – uchwałę z 14 lutego 2024 r. Nr 5.116.2024 w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z 15 grudnia 2023 r. Nr 1464/LXXVIII/2023 w sprawie uchwały budżetowej [...] na rok 2024, – uchwałę z 14 lutego 2024 r. Nr 5.117.2024 w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z 29 grudnia 2023 r. Nr 1498/LXXIX/2023 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023, – uchwałę z 26 marca 2024 r. Nr 8.188.2024 w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 31 stycznia 2024 r. Nr 1500/LXXX/2024 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023 oraz ustalenia budżetu [...]. Natomiast w dniu 18 kwietnia 2024 r. Rada Miejska w Piasecznie podjęła uchwałę nr 1572/LXXXIV/2024 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023, w której w załączniku nr 2 pn. "Wydatki [...]na 2024 rok" zmniejszyła wydatki w dz. [...], rozdz. [...]§ 4300 o kwotę 121.970,00 zł. Jak wskazał organ z uzasadnienia badanej uchwały wynika, że: "Na wniosek Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Rolnej zmniejsza się wydatki w kwocie 121.970 zł w rozdziale [...] w związku z uchwałami Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie orzeczenia nieważności uchwał Rady Miejskiej w Piasecznie w sprawie zmian Wieloletniej Prognozy Finansowej [...] oraz uchwał w sprawie orzeczenia nieważności uchwał Rady Miejskiej w Piasecznie w sprawie zmiany uchwały budżetowej oraz ustalenia budżetu [...] dotyczącymi przedsięwzięcia »Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom« ujętego w planie budżetu na 2024 r. [...] nie będzie realizowała przedsięwzięcia »Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom«". W związku z powyższym zdaniem organu Rada Miejska w Piasecznie dokonała naprawy jedynie w części zmniejszającej kwotę wydatku o 121.970,00 zł, co powoduje, że w budżecie [...] na 2023 rok nadal znajduje się zaplanowany wydatek budżetu w dz. [...] "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" rozdz. [...] "Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu" § 430 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 3.030,00 zł na zadanie bieżące pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", którego nieważność orzekło Kolegium RIO w uchwale Nr 5.116.2024 z dnia 14 lutego 2024 r. W związku ze zmianą dokonaną uchwałą nr 1572/LXXXIV/2024 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 18 kwietnia 2024 r. w sprawie zmiany uchwały nr 1464/LXXVIII/2023 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. oraz w związku z powyższymi rozstrzygnięciami nadzorczymi i faktem, że uchwała budżetowa nadal zawiera wydatek w kwocie 3.030,00 zł za zadanie pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom", którego nieważność orzekło Kolegium RIO, na podstawie art. 12 ust. 2 urio, KRIO podjęło rozstrzygnięcie nadzorcze polegające na orzeczeniu nieważności badanej uchwały w całości. Kolegium RIO wyjaśniło, że orzeczenie przez KRIO nieważności tego wydatku w uchwale Nr 5.116.2024, spowodowało, że Kolegium RIO ustaliło budżet, w którym dokonało zmniejszenia kwoty wydatków, deficytu i przychodów, w tym przychodów ze sprzedaży papierów wartościowych. Natomiast wyżej opisana zmiana dokonana przez Radę Miejską w Piasecznie w zakresie rezygnacji z części wydatku powoduje, że uchwała budżetowa [...] w zakresie ww. pozycji, tj. kwoty wydatków, deficytu i przychodów, w tym przychodów ze sprzedaży papierów wartościowych, nadal jest niezgodna z rozstrzygnięciem wydanym przez Kolegium RIO. W wyniku dokonanego przez Radę Miejską w Piasecznie ww. zmniejszenia wydatków na zadanie pn. "Ochrona przyrody - pomoc dzikim zwierzętom" oraz przy uwzględnieniu orzeczenia nieważności ww. wydatku (uchwałą Nr 5.116.2024 r. Kolegium RIO z dnia 14 lutego 2024 r.), planowane wydatki budżetu [...] na 2024 rok - ustalone przez Kolegium RIO niniejszą uchwałą - są mniejsze o kwotę 125.000 zł i wg stanu na dzień podjęcia badanej uchwały tj. lutego 2024 r. wynoszą 835.778.374,41 zł, skutkiem czego planowany deficyt budżetu w 2024 r. jest mniejszy o kwotę 125.000,00 zł i o tę samą kwotę mniejsze są przychody ze sprzedaży innych papierów wartościowych, w tym przeznaczone na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu [...]. Przy ustalaniu budżetu Kolegium RIO uwzględniło zwiększenie dochodów w kwocie 3.396.871,58 zł, zwiększenie wydatków w kwocie 8.266.442,08 zł oraz zwiększenie przychodów w kwocie 4.869.570,50 zł. Skargę na powyższą uchwałę KRIO wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] zarzucając zaskarżonej uchwale w szczególności; naruszenie prawa materialnego, w tym: – art. 7 ust. 2 pkt 1, 3, 14 usg w zw. z art. 7 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (tj. Dz. U. 2023, poz. 1082), poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w ustaleniu, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym obejmujące czynności zmierzających do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, nie mieszczą się w katalogu zadań własnych gminy, w szczególności: w zakresie ochrony środowiska (w tym przyrody), utrzymania porządku publicznego i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; – art. 7 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (tj. Dz. U. 2023 r., poz. 1082), poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że działania podejmowane w trybie interwencyjnym polegające na odłowieniu z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowym zabezpieczeniu należą do organów administracji rządowej i samorządu województwa, w sytuacji gdy powołane przepisy odnoszą się wyłącznie do ściśle określonych zadań z zakresu administracji przewidzianych przepisami ustawy i nie rodzą domniemania kompetencji na rzecz tych organów w tym, w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom danej gminy, w sytuacji konieczności podjęcia natychmiastowej interwencji i ochrony miejscowej ludności przed zagrożeniami jakie może stwarzać spłoszone, albo ranne dzikie zwierzę biegające na terenach zurbanizowanych; – art. 164 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 usg poprzez jego niezastosowanie co wyrażało się w pominięciu faktu, że ustawodawca przewidział na szczeblu lokalnym domniemanie kompetencji na rzecz gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego; – a w konsekwencji czego organ błędnie uznał, że zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie narusza w istotny sposób prawo, stwierdzając jej nieważność w całości, w związku z naruszeniem art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych; – przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. 2023, poz. 1270 ze zm.), polegające na błędnym ustaleniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej podlega unieważnieniu w całości ponieważ w ocenie organu, wobec zakwestionowania we wcześniejszych uchwałach, w tym uchwale Kolegium RIO nr 5.116.2024 jednego z wydatków (dot. "Ochrony przyrody - pomoc dzikim zwierzętom"), przyjęte wartości są nieprawidłowe, pomimo, tego że uchwały te są konsekwentnie skarżone przez [...] i jako takie nie są prawomocne, a z mocy art. 92 usg wstrzymane zostało wydatkowanie tych środków, co jednakże nie jest równoważne z usunięciem wydatku z budżetu; zwrócono przy tym uwagę, że Rada Miejska wychodząc naprzeciw stanowisku organu nadzoru, zmniejszyła przedmiotowy wydatek w 2024 r. do kwoty wydatkowanej w okresie przed zakwestionowaniem dopuszczalności jego czynienia tj. 3.030,00 zł, oczekując na rozstrzygnięcie WSA w tym zakresie. Mimo to, organ w dalszym ciągu podtrzymuje swoje stanowisko i unieważnia kolejne uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie w całości, z czym nie sposób się zgodzić. Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę KRIO wniosło o oddalenie skargi w całości oraz o przeprowadzenie dowodów z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Organ argumentował m.in., że działania podejmowane w trybie interwencyjnym, które obejmują czynności zmierzające do odłowienia z terenów miejskich, zurbanizowanych dzikich zwierząt i ich natychmiastowego zabezpieczenia, nie mieszczą się w katalogu zadań własnych gminy, z tego względu, że działania te nie zostały przewidziane w przepisach prawa materialnego jako zadanie własne gminy. Stąd też nie mogą być przez gminę finansowe. Zdaniem organu podstawa do realizacji konkretnego rodzaju zadania musi bowiem wynikać szczegółowo z konkretnych regulacji prawnych. Natomiast w obecnym stanie prawnym żaden przepis ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o ochronie zwierząt nie rozstrzyga o pokrywaniu tego rodzaju wydatków, a przepis art. 21 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że zwierzęta wolno żyjące stanowią dobro ogólnonarodowe i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu, co jest zadaniem organów administracji państwowej. Na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. Sąd postanowił dopuścić dowody zgłoszone przez Skarżącą wraz ze skargą i na rozprawie oraz dowody zgłoszone przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zwrócić przy tym należy uwagę, że powyższy przepis nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd aktu nadzoru. Również z przepisów usg nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Przyjąć zatem należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. W niniejszej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowiła uchwała Kolegium RIO z dnia 23 kwietnia 2024 r. Nr 10.252.2024 orzekająca o nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 28 lutego 2024 r. Nr 1527/LXXXI/2024 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 15 grudnia 2023 r. nr 1464/LXXVIII/2023 oraz ustalenia budżetu [...], wydana m.in. na podstawie art. 91 ust. 1 usg. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Oznacza to, że art. 91 ust. 1 usg stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w tym zakresie jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Użyty w art. 91 ust. 1 usg termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W nauce prawa wskazano, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2007 r. II OSK 166/07 przyjął, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. W sytuacji zatem, gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. Z kolei ustawa o samorządzie gminnym nie wymienia rodzajów naruszeń prawa, które są podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 18 września 1990 roku w sprawie SA/Wr 849/90, ONSA 1990 rok nr 4, poz. 2). W orzecznictwie przyjmuje się również, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Organ nadzoru, dokonując ustalenia zgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Wyjaśnienie w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 usg rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu przede wszystkim art. 91 ust. 1 usg oraz właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża (por. wyrok NSA z 24 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 3142/01, publ. OwSS 2003/3/75). Organ obowiązany jest przedstawić w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy (por. wyrok NSA z: 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt l OSK 191/07, z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18, z 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1056/21). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 usg). Podział wad uchwał lub zarządzeń organów gminy na istotne i nieistotne ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały oraz jak wyżej przedstawiono powtórzenia w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych. W rozpoznanej sprawie Kolegium RIO stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z 28 lutego 2024 r. w zaskarżonej uchwale nie wskazało na czym polegało istotne naruszenie prawa ani nie przytoczyło żadnego przepisu prawa, z którym zapisy ww. uchwały rady gminy pozostawałyby w wyraźnej sprzeczności. Podkreślenia przy tym wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ odwołał się do orzeczenia o nieważności jednej z pierwszych uchwał wydanych w sprawie budżetu [...], w której zakwestionowano jako pozycję w budżecie wydatek na zadanie bieżące pod nazwą: "Ochrona przyrody – pomoc dzikim zwierzętom" z powodu istotnego naruszenia art. 44 ust. 2, oraz art. 216 ust 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 7 Konstytucji RP, a także braku podstawy prawnej do jej podjęcia w tej części. Ponadto KRIO pomimo tego, iż zasadniczy spór pomiędzy stronami tego postępowania dotyczy de facto możliwości ujęcia wskazanego wyżej wydatku w budżecie - co zważywszy na stanowiska stron przekłada się na doprecyzowanie właściwości podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie zagrożenia incydentalnego pojawienia się dzikich zwierząt w zakresie terytorialnego zakresu działań Skarżącej – to jednak w żadnym stopniu w treści zaskarżonej uchwały organ nie odnosi się do istoty sprawy powielając jedynie konstrukcję uprzednich treści uchwał i po raz kolejny powołuje się na konsekwencje wcześniejszych uchwał. Co prawda organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dokonuje oceny i analizy uchwały z 18 kwietnia 2024 r. nr 1572/LXXXIV/2024 wydanej w trybie naprawczym przez Radę Miejską w Piasecznie, jednakże nie wyjaśnia przy tym na czym naruszenie powyższych przepisów polegało ani nie wyjaśnia na czym polegała sprzeczność z prawem uchwały z 28 lutego 2024 r. w stopniu na tyle istotnym, że warunkowało stwierdzenie jej nieważności. W tym miejscu należy również podkreślić, że w świetle wyżej przytoczonych przepisów, w tym w szczególności art. 91 ust. 1 i ust. 4 usg, nie można uznać, iż samo nie wykonanie wcześniej wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego przez gminę stanowi automatycznie istotne naruszenie prawa. Taki zaś stan rzeczy czyni niemożliwym kontrolę Sądu w zakresie oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały. Jednocześnie wyjaśnić należy, że argumentacja przytoczona przez KRIO w odpowiedzi na skargę nie mogła konwalidować tej wady. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 91 ust. 3 usg rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zatem prawidłowe sporządzenie uzasadnienia aktu nadzoru, zawierającego wyczerpujące, jasne i spójne rozważania jest warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu obowiązku rzetelnego sporządzenia uzasadnienia, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów (zob. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 91, pkt 18, LexisNexis 2013, Lex). W konsekwencji zaskarżona uchwała jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, gdyż nie zawiera argumentacji wskazującej na istotne naruszenie prawa uchwały podjętej przez organ gminy odwołując się jedynie do dalej trwającej niezgodności uchwały budżetowej gminy z rozstrzygnięciem wydanym przez KRIO. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną uchwałę jako naruszającą art. 91 ust. 1 i ust. 3 usg.