VII SAB/Wa 140/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA– Tomasz Janeczko po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w W. i T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie dokonania oceny aktualności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1). odrzucić skargę, 2). zwrócić solidarnie skarżącym kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Pismem z 12 lipca 2022r. M. sp. z o.o. w W. oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowane przez adwokata R. D. wniosły skargę na zasadzie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( dalej zwanej ustawą "u.s.g" lub "ustawa o samorządzie gminnym" w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej "u.p.z.p." na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy, czynności nakazanych przepisami prawa tj. niedokonanie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy oraz oceny aktualności uchwały nr [...] Rady Gminy Warszawa –[...] z dnia [...] stycznia 2001r. roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] –[...] ( tzw. cz. 1), pomimo złożonego przez skarżące wniosku. Skarżące Spółki zarzuciły naruszenie art. 32 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie oceny aktualności postanowień ww. uchwały, a w szczególności niedokonanie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i nierozpoznanie wniosku skarżących w sprawie uchwalenia tzw. " mikroplanu" dla rejonu Szpitala [...]. Na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym skarżące wniosły o: a) stwierdzenie bezczynności organu –Prezydenta m.st. Warszawy, b) nakazanie Prezydentowi m.st. Warszawy podjęcie czynności zmierzających do aktualizacji planu miejscowego przyjętego dla obszaru 16 UM uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2001roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]- [...] (tzw. część 1) i zainicjowanie prac plastycznych, ewentualnie c) nakazanie organowi nadzoru –Wojewodzie Mazowieckiemu – wykonanie na rzecz skarżących, na koszt i ryzyko gminy, niezbędnych czynności w zakresie dokonania analizy aktualności ww. Planu Miejscowego oraz zainicjowania prac planistycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Pismem z 18 listopada 2022r. pełnomocnik w imieniu skarżących ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę. Wskazał, że skarżące wniosły skargę na niewykonanie czynności nakazanych przepisami prawa organu polegającą na zaniechaniu dokonania aktualizacji, a której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., szczególnie w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy Warszawa [...] z [...] stycznia 2001r., dalej zwany Planem lub Planem Miejscowym. Wskazał, że skarżące nie wniosły skargi na brak dokonania zmiany tego Planu., a na brak dokonania aktualizacji, która otwiera drogę do jego zmiany wskutek stwierdzenia jego nieaktualności. Intencją skarżących nie było wniesienie skargi na bezczynność w zakresie niedokonania zmiany planu miejscowego, jako takiego, ale podjęcia czynności polegających na dokonaniu aktualizacji, po której wykonaniu dopiero możliwe staje się procedowanie ewentualnych zmian planów miejscowych. Pełnomocnik wyjaśnił, że skarżące składając wniosek do organu o dokonanie aktualizacji i podjęcie prac planistycznych mających na celu uchwalenie planu miejscowego dla rejonu Szpitala [...], nie wnioskowały o dokonanie drastycznej zmiany planu już obowiązującego, a jedynie o dokonanie aktualizacji miejscowego dla tego terenu w taki sposób, aby ustalenia były adekwatne do obecnego stanu prawnego i faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a– sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych to jest spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Jednocześnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3.) Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w pkt 5, to jest stanowienia aktów prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie ma do niego zastosowania powołana wyżej regulacja. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też jego zmiany lub aktualizacji. Zaskarżenie bezczynności jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2001r., sygn. akt IV SA 961/99 (LEX nr 78938) w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej, kontrola sądu administracyjnego sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ w drodze aktu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Analiza treści skargi prowadzi do konstatacji, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego i dlatego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotowa skarga nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, dlatego zaskarżona bezczynność nie może być przedmiotem kontroli tegoż sądu, gdyż kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 powołanej ustawy, których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu (por. postanowienie i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 2119/09, LEX nr 794960 oraz z dnia 12 kwietnia 2007r., VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736). Istota skargi wniesionej w tej sprawie dotyczy żądania podjęcia czynności zmierzających do aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2001r. Procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym jego zmiany, regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022, poz. 503). Zgodnie z art. 27 u.p.z.p zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy. Zgodnie z tą ustawą uchwalanie planu nie następuje w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to natomiast akt prawa miejscowego. Należy też wskazać, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy, stosownie do art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. Ponadto wskazać należy, że w myśl art. 32 ust. 1 u.p.z.p., w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Stosownie zaś do art. 32 ust. 2 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w ust. 2, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1 (ust. 3). Ustawodawca nie określił terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu, nie określił również maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takich ograniczeń jest oczywistą konsekwencją samodzielności gminy w podejmowaniu tego typu działań. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zarówno kształtowanie, jak i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy, dlatego ustawodawca nie wprowadza systemu sankcji przymuszających gminę do realizacji obowiązku (a więc przystąpienia do zmiany studium bądź planu w przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie jego częściowej bądź całkowitej nieaktualności (por. wyrok NSA z 30 października 2018r. sygn. II OSK 2130/18). Co istotne wskazać należy, że w świetle ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, określona w powołanym wyżej przepisie tj. art. 32 ust. 1 "u.p.z.p" analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy dokonywana przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta nie należy do żadnej z wymienionych powyżej kategorii spraw, a więc nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, w tym skarga na bezczynność, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Analiza ta stanowi wyłącznie czynność poprzedzającą dokonanie przez Radę Gminy oceny aktualności studium i podjęcie przez ten organ stosowanej uchwały, o której mowa w ust. 2 art. 32 u.p.z.p. (por. postanowienie WSA w Lublinie z 16 stycznia 2019r. sygn. akt II SAB/Lu 1/19). Podstawą wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy we wskazanym wyżej zakresie nie może być również powoływany w skardze przepis art. art. 101 a ust. 1 i 101 i ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 101 a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101a u.s.g. będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a u.s.g. są uwarunkowane następującymi okolicznościami: 1). zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej, nakazanych temu organowi prawem; 2). musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego; Badając niniejszą sprawę w świetle przedstawionych kryteriów, Sąd podziela stanowisko organu, że obowiązki organu wynikające z art. 32 u.p.z.p mają charakter wewnętrzny i stanowią realizację wynikających z ustawy zadań nałożonych na prezydenta (odpowiednio wójta, czy burmistrza). Obowiązki te nie dotyczą natomiast bezpośrednio sfery prawnej skarżących. A zatem obowiązki te nie naruszają indywidualnego interesu skarżących. Skoro jak wynika z orzeczeń sądów administracyjnych (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2013r. sygn. akt IV SAB/Wa 69/13, wyrok NSA z 15 maja 2009r. sygn. akt II OSK 1773/08, postanowienie NSA z 26 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 360/13 nawet sama uchwała w sprawie aktualności studium i planów miejscowych pozostaje nawet pośrednio bez wpływu na obowiązki i prawa obywateli to tym bardziej bez wpływu na te prawa i obowiązki pozostają czynności prezydenta miasta określone w art. 32 ust. 1 u.p.z.p, które wraz z opinią właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej są przekazywane radzie gminy i stanowią podstawę do podjęcia takiej uchwały. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie braku podjęcia czynności zmierzających do aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2001r. Tak jak wyżej wskazano kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a objętych kontrolą sądu administracyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.