I SA/Wa 468/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) decyzją z [...] grudnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną przez spółkę P. S.A. z siedzibą w W. decyzję Wojewody Śląskiego z [...] października 2021 r., odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W., prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w K., obręb [...], Dz. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister uwzględnił, że Wojewoda Śląski decyzją z [...] października 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez P. w W., prawa użytkowania wieczystego opisanego powyżej gruntu, działając w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm., dalej: rozporządzenie). W odwołaniu od decyzji Wojewody Śląskiego spółka P. S.A. podniosła m.in. zarzut naruszenia art. 200 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie przez organ, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie P. w W.. Ponadto wskazała na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Minister utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję przytoczył treść przepisu art. 200 ust. 1 i ust. 4 u.g.n., a następnie podkreślił, że Wojewoda Śląski w toku prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego stwierdził, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności przedmiotowych nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa. Powyższych ustaleń organ wojewódzki dokonał w oparciu o treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], gdzie prawo własności Skarbu Państwa zostało ujawnione na podstawie księgi wieczystej t. [...] k. [...][...], w której podstawą nabycia była Traktat Wersalski z dnia 29 czerwca 1919 r., Ustawa Sejmowa z dnia 14 lipca 1920 r. oraz z dnia 16 czerwca 1922 r. nr 46, poz. 388 P.P. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Ministra Rozwoju i Technologii i nie zostały zakwestionowane przez skarżącą. Dalej Minister zaznaczył, że kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie P. w W.. Zarząd zaś, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Mając na uwadze powyższe Minister wywiódł, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia. Przechodząc do oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki pozostawania przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie P. w W., Minister wskazał, że wnioskodawczyni wywodzi prawo zarządu do działki nr [...] z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] października 1988 r., znak: [...], dotyczącej naliczenia [...] Dyrekcji Okręgowej [...] Państwowych w [...] opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m. in. przedmiotową działkę nr [...]. Decyzją z [...] stycznia 1989 r., znak: [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] zmienił wysokość opłaty rocznej. W ocenie Ministra, wskazana decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] października 1988 r. zmieniona decyzją z [...] stycznia 1989 r., nie potwierdza istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Jak wynika z § 4 rozporządzenia, stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] listopada 1999 r. sygn. akt [...], stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania tylko, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Powyższe stanowisko zostało odzwierciedlone w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w przedmiocie ustalenia wartości dowodowej decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu. Minister zaznaczył, że w toku postępowania wyjaśniającego organ wojewódzki, pismami z 16 czerwca 2016 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] oraz wnioskodawczyni o przedłożenie dokumentacji świadczącej o przekazaniu przedmiotowego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] w użytkowanie, a po dniu 1 sierpnia 1985 r. w zarząd, w formie prawnie przewidzianej. Pismem z 11 sierpnia 2016 r. Wydział Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta [...], poinformował, że nie posiada decyzji o oddaniu [...] w [...] w zarząd/użytkowanie działki ujętej we wniosku. Ponadto pismem z 16 września 2016 r. wnioskodawczyni poinformowała organ wojewódzki, że jedynym dokumentem potwierdzającym prawo zarządu P. w W. do przedmiotowej nieruchomości jest przedłożona decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] października 1988 r. Utrzymując zatem w mocy zaskarżoną decyzję Minister wskazał, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego wydane w przedmiotowej sprawie zostało oparte na stanowisku wyrażonym w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidzianym. Prawidłowo zatem Wojewoda [...] stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka posiadania przez P. w W. w dniu 5 grudnia 1990 r., prawa zarządu do działki o nr [...] o pow. [...] m2. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z [...] grudnia 2021 r. wywiodła spółka P. S.A. w W., reprezentowana przez radcę prawnego, który zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] z siedzibą w [...], co winno doprowadzić do przyjęcia, że P. nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. W ocenie skarżącej Spółki, potwierdzeniem sprawowania zarządu Spółki nad nieruchomością jest m.in. złożona w toku postępowania decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] października 1988 r. dotycząca naliczenia opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m.in. działkę nr [...]. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy. Mając na uwadze przywołane powyżej zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją Wojewody Śląskiego z [...] października 2021 r. oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej. Ponadto zwróciła się o zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 200 u.g.n., który ustala zasady stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, w sprawach niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Stosownie do art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sprawach tych, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z wymienionych następnie dokumentów, wśród których – w pkt 6 – wskazana została decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu. Zauważyć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. U 6/99 (publ. OTK 1999/7/159) dokonując analizy przepisu § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku, należy odnieść także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1457/21, CBOSA). Dominujące jest przy tym stanowisko, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, o ile była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (np. wyrok WSA w Gliwicach z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 274/18, wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 801/15; wyroki NSA: z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/13; z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1764/15, z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/17, z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1774/18). Zarząd powinien zatem jednoznacznie wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (ONSAiWSA 3/2018/42), stwierdzono natomiast, że samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka, ubiegając się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], Dz. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m2, powołała się jedynie na decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1988 r. ustalającą wymiar opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu państwowego, obejmującego m.in. przedmiotową działkę. Decyzja ta nie odwołuje się jednakże w swej treści do decyzji ustalającej zarząd tą nieruchomością, decyzji takiej skarżąca Spółka również nie przedstawiła. Wypada przy tym podkreślić, że Spółka nie kwestionuje, iż przedłożone dokumenty nie wskazują ani podstawy prawnej ustanowienia zarządu, ani źródeł powstania użytkowania wieczystego. Żadnych innych dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu Spółka nie przedstawiła ani też organy administracyjne takich dokumentów nie odnalazły, pomimo zwrócenia się przez Wojewodę pismem z 16 czerwca 2016 r. do P. S.A. oraz Prezydenta Miasta [...] o przedłożenie innych dokumentów potwierdzających fakt sprawowania zarządu nieruchomością. W toku prowadzonego postępowania ustalono natomiast, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] położona przy ul. [...] w K. przeznaczona była pod komunikację i transport – drogi publiczne; symbol planu: [...] (pismo Urzędu Miasta [...] z [...] października 2020 r.). Zapisy księgi wieczystej wskazują zaś na drogowy sposób zagospodarowania tej działki. Skoro przedstawiona przez skarżącą Spółkę decyzja nie wskazuje ani podstawy prawnej ustanowienia zarządu, ani źródeł powstania użytkowania wieczystego, to przyjętą przez organy administracyjne ocenę tego aktu należy zaakceptować. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Podkreślić trzeba, że ten ostatni przepis wśród dokumentów potwierdzających dotychczasowe prawo zarządu nieruchomością wskazuje decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd, takiej zaś skarżąca Spółka nie przedstawiła. Odmawiając zaś słuszności podniesionym zarzutom naruszenia przepisów postępowania stwierdzić trzeba, że organy wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Ocena zaś czy decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu jest związana ściśle z wykładnią art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia, której prawidłowości – jak wywiedziono wcześniej - nie sposób zanegować. Powyższe obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do oddalenia skargi, co uczyniono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów.