I SA/Wa 937/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Decyzją z 10 lutego 2022 r., nr SKO/I/I/81/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 30 grudnia 2021 r., nr GOPS.5122.65.2021, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 3 grudnia 2021 r. J. S. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką S. S. Decyzją z 30 grudnia 2021 r. Wójta Gminy S. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, powołany przepis został uznany za niekonstytucyjny w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzją z 10 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 30 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie odmowa przyznania świadczenia jest zasadna choć z innych przyczyn niż wskazane w decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium przywołało treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wskazało, że wyrokiem TK z 21 października 2014 r., orzeczono, że art. 17 ust. 1b ww. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu, wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o powołany przepis w sytuacji, gdy Trybunał orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP w określonym w nim zakresie nie znajduje uzasadnienia, co potwierdza w zasadzie jednolite orzecznictwo sadów administracyjnych. Organ odwoławczy przywołał następnie przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Kolegium podniosło, że art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wprowadzając ograniczenie w odniesieniu do osób zobowiązanych do alimentacji. Zdaniem organu, treść powołanego przepisu jest jasna, a ustalenie zawartej w nim normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Oznacza to, że brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane siostrzeńcowi. Nie jest on bowiem zobowiązany do alimentacji w stosunku do swojej ciotki. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje, że rekompensata z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną przysługuje każdej osobie, zaś w orzecznictwie występują niejednokrotnie znaczne rozbieżności i trudno mówić o jego spójności. Wyrok sądu wiąże organ w danej sprawie i nie może być podstawą do orzekania w innych sprawach, choć w podobnych stanach prawnych. Organ podniósł, że jak wynika z akt sprawy S. S. posiada orzeczenie stwierdzające niezdolność do samodzielnej egzystencji. J. S. oświadczył, że jego ciotka potrzebuje opieki i on tą opiekę jej zapewnia. S. S. jest panną, nie ma dzieci. Nie mieszka wspólnie z siostrzeńcem. Kolegium podniosło, że nie neguje faktu, że wnioskodawca zajmuje się swoją ciotką i pomaga jej w bieżącym funkcjonowaniu. Nie jest jednak osobą, na której ciąży, zgodnie z art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek alimentacyjny. Kolegium orzeka wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, a te nie pozwalają na pozytywne dla wnioskodawcy załatwienie sprawy. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok NSA z 4 października 2017 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. S. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną interpretację i niezasadne uznanie, że siostrzeniec niepełnosprawnej S. S., rezygnujący z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ciocią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie na swoją rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2021 r. na czas nieokreślony, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne jest ustalenie czy prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala uznać, że ww. ustawa przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie osoba ta jest jedynym członkiem rodziny osoby, którą osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, się opiekuje. W tym zakresie skarżący podzielił stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2006 r., P23/05, który jednoznacznie orzekł, że skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, siostrzenica, bratanek/stryj, dziadek/babka czy też syn/córka) wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Skarżący podniósł, że bratanek jest zstępnym brata, zatem rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i nie spoczywa na nim ustawowy obowiązek alimentacyjny. Jednakże, w jego ocenie, nie oznacza to, że przez prawo nie jest postrzegany jako członek rodziny. Jako zstępny rodzeństwa jest członkiem rodziny należącym nadto do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934 i art. 935 § 1 k.c.). Ponadto, ustawodawca wskazał, że dziadkowie spadkodawcy, jeśli znajdują się w niedostatku i nie mogą otrzymać należnych im środków utrzymania od osób, na których ciąży względem nich ustawowy obowiązek alimentacyjny, mogą żądać od spadkobiercy nie obciążonego takim obowiązkiem środków utrzymania w stosunku do swoich potrzeb i do wartości jego udziału spadkowego (art. 938 k.c.). Nie ulega wątpliwości, że spadkobiercą ustawowym, nie obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym wobec dziadków spadkodawcy, może być również zstępny rodzeństwa (art. 934 i art. 935 § 1 k.c.) przykładowo siostrzenica/bratanek. Zdaniem skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wystarczająca. Prowadziłaby bowiem do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę prawa do świadczenia alimentacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zastosowanie literalnej wykładni tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, w której pomimo że istnieje członek rodziny, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawną ciocią, zostałby on pozbawiony tej opieki, co jest niedopuszczalne. Skarżący podkreślił, że spełnia wszelkie przesłanki do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Jest bowiem osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 28 listopada 2003 r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powołanych przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak też osoba sprawująca opiekę muszą spełnić określone przez ustawodawcę wymogi. Innymi słowy, do przyznania przedmiotowego świadczenia nie wystarczy sam tylko fakt sprawowania opieki nad schorowanym członkiem rodziny. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący zajmuje się swoją niepełnosprawną ciotką i pomaga jej w bieżącym funkcjonowaniu. Sporne natomiast pozostaje, czy skarżący, jako osoba, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny, może skutecznie ubiegać się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad tą osobą. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy. Poprzestając na literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy organ działał na podstawie i w granicach prawa. W treści powołanej normy nawiązano bowiem wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (dalej jako "k.r.o."). Regulacja ta w sposób nie budzący wątpliwości ogranicza krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną wyłącznie do osób zobowiązanych do alimentacji. Dla prawidłowego odkodowania normy wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy niezbędne jest przybliżenie stosownych unormowań k.r.o. w części dotyczącej obowiązku alimentacyjnego. Pojęcie to zdefiniowano w art. 128 k.r.o. wskazując, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 617 k.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są z kolei osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (§ 1). Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej wyróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki itd.). Krąg osób zobowiązanych do alimentacji określa również art. 129 § 1 k.r.o. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi W świetle powołanych regulacji nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem alimentacyjnym ustawodawca obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W konsekwencji, nie są tym obowiązkiem objęci krewni w linii bocznej. Z niespornych okoliczności faktycznych wynika, że skarżący jest krewnym osoby niepełnosprawnej w linii bocznej (siostrzeniec). Prawidłowo zatem uznał organ, że skarżący nie wchodzi do określonego przepisami k.r.o. kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec S. S. Z tego też powodu nie przysługuje mu prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ciotką. W konsekwencji prawo to nie mogło mu zostać ustalone przez organ. Podkreślić trzeba, że przepisy k.r.o. regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie jest więc dopuszczalne modyfikowanie zbioru podmiotów obciążonych tym obowiązkiem o osoby nie wymienione w k.r.o., ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące w skład grona spadkobierców. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie decyduje tylko i wyłącznie zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawcę opieki, ale też jego status wobec osoby, którą się wnioskodawca opiekuje, zakreślony obowiązkiem alimentacyjnym wynikającym z k.r.o. Nie można pomijać, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia, w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, sama nie popadła w niedostatek tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20, Lex nr 3164825 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie znaczenie ma również to, że warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. W ocenie Sądu, nie można, powołując się na ogólne zasady i wartości wyrażone w Konstytucji RP (traktując je jako samodzielne źródło roszczeń) wyprowadzać na gruncie art. 17 ustawy wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia powołanej normy pozwala na przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Kwestię tę szczegółowo analizował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2019 r. (sygn. akt I OSK 4353/18, Lex nr 2779302). W powołanym orzeczeniu NSA trafnie dostrzegł, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy Konstytucji RP (sąd wskazał tu na art. 32 Konstytucji RP) nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń, a spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. W tej sytuacji nie można, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W powołanym wyroku NSA wskazał również, że nie jest intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny oraz że wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 1 ustawy, jego znaczenie językowe, jest zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dostrzec również trzeba, że wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych była (choć w poprzednim stanie prawnym) przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (Lex nr 1404019). Wyrażony w tej uchwale pogląd, tj., że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uległ jednak zmianie i znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującym art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1637/21). Wobec powyższego, niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.