II SA/Gl 160/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2026 r. sprawy ze skargi G. N. , J. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 listopada 2025 r. nr IFXIV.7840.7.12.2025 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2025 r., nr [...] Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy. z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025, poz. 418 ze zm. - dalej "P.b.") po rozpatrzeniu odwołania G. N. i J. B. (inwestorzy, skarżący) od decyzji Starosty [...] (Starosta, organ I instancji) nr [...] z dnia 10 kwietnia 2025 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę "istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o nr ewid. [...] obręb P. jedn. ewid. S., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 28 listopada 2024 r., skorygowanym w dniu 14 stycznia 2025 r., inwestorzy – G. N. i J. B. wystąpili do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Starosta postanowieniem z dnia 20 lutego 2025 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 P.b, zobowiązał wnioskodawców do usunięcia szeregu stwierdzonych nieprawidłowości, w tym do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że inwestorzy prowadzą gospodarstwo rolne, w terminie do dnia 24 marca 2025 r. Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 24 marca 2025 r., inwestorzy złożyli wyjaśnienia oraz przedłożyli skorygowaną dokumentację projektową. Decyzją nr [...] z dnia 10 kwietnia 2025 r., działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b, Starosta odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, że inwestorzy nie dokonali w pełni uzupełnienia dokumentacji w zakresie wskazanym w postanowieniu z dnia 20 lutego 2025 r., tj. nie przedłożono dokumentów potwierdzających prowadzenie przez inwestorów gospodarstwa rolnego. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], w jednostce strukturalnej planu 24R, jest możliwa wyłącznie w ramach istniejącej działki siedliskowej, tj. przez inwestora będącego rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, a zatem skoro inwestorzy nie wykazali, że są rolnikami, tym samym działka na której zlokalizowany jest ich budynek nie jest działką siedliskową i budynek mieszkalny nie może zostać rozbudowany i przebudowany. Od decyzji tej, pismem z dnia 29 kwietnia 2025 r. odwołanie złożyli inwestorzy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), w miarę możliwości ze wskazaniem okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. w zw. z § 23 pkt 2 ppkt b) uchwały nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar sołectwa [...] , poprzez wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z postanowieniami MPZP i realizowane w ramach istniejącej działki siedliskowej; b) art.1a ust. 1 pkt b) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. przyjęcia, iż w ramach toczącego się postępowania działka nr [...] podlega pod przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, co w konsekwencji wymagało przedłożenia przez wnioskodawców dowodu prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy w świetle przepisów prawa, działka nr [...] nie podlega pod reżim przepisów ww. ustawy. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia koniecznych dowodów - np. przesłuchania skarżących, w szczególności brak ustalenia, czy działka na której ma być realizowana inwestycja jest działką siedliskową, czy może być na niej prowadzona działalność rolnicza i jakiego rodzaju oraz poprzez dowolną i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zasadami logiki ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego - w szczególności uznanie braku dokumentów potwierdzających że skarżący prowadzą gospodarstwo rolne za okoliczność przesądzającą, że inwestycja nie pozostaje w ramach istniejącej działki siedliskowej. b) art. 6 k.p.a. w związku z art. 1a ust. 1 pkt b) i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez dokonywanie oceny pod kątem rodzaju zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego w oparciu o przepisy prawa nieznajdujące zastosowania do charakteru przedsięwzięcia i rodzaju nieruchomości, na której ma być ono przeprowadzonej; c) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ nadrzędnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej oraz utrwalonej praktyki załatwiania spraw. Odwołujący stwierdzili, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z postanowieniami MPZP i realizowane w ramach istniejącej działki siedliskowej. Podkreślili, że wzywanie ich o przedłożenie dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej stanowi naruszenie art. 1a ust. 1 pkt b w zw. a art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, ponieważ działka nr [...] nie podlega pod reżim przepisów ww. ustawy. Odwołujący podkreślili, że okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego jest dla ich wniosku inicjującego niniejsze postępowanie kwestią zupełnie irrelewantną, ponieważ projekt skarżących zakładał jego realizację w ramach istniejących działek siedliskowych i polegał na utrzymaniu istniejącego zagospodarowania określonego w MPZP. W konsekwencji organ I instancji nie powinien wzywać inwestorów do wykazania, iż prowadzą gospodarstwo rolne, czy też, że posiadają status rolników. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że organ ten podjął co istoty właściwe rozstrzygnięcie odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę, zaś złożone odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył i omówił przepisy ustawy Prawo budowlane stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podzielił pogląd organu I instancji, że jeżeli podlegający rozbudowie budynek wchodziłby w skład rodzinnego gospodarstwa rolnego, to uznać należałoby, że stanowi on zabudowę zagrodową, a zatem jego rozbudowa na działce inwestycyjnej (siedliskowej) byłaby zgodna z przeznaczeniem terenu 24R. W związku z powyższym inwestorzy słusznie zostali zobowiązani przez organ I instancji do wykazania posiadania statusu rolnika. Jednakże pomimo powyższego wezwania, inwestorzy nie wykazali, że którekolwiek z nich posiada status rolnika indywidulanego, co było kluczowe w niniejszej sprawie. W konsekwencji stwierdzono, że nie można uznać planowanej rozbudowy za element zabudowy zagrodowej, gdyż nie będzie ona wchodzić w skład gospodarstwa rodzinnego. Tylko bowiem rolnik indywidualny może owo gospodarstwo prowadzić. Tymczasem żaden z inwestorów statusu takiego nie posiadają, dlatego nie mogą zrealizować przedmiotowej inwestycji na przedmiotowym terenie. Odnosząc się do zarzutów odwoławczych organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek nabyli oni nieruchomość gruntową z pominięciem ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, tym niemniej nieruchomość ta w dalszym ciągu podlega ochronie na podstawie przepisów ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także przepisom m.p.z.p. Działka ich, jako niewchodząca w skład gospodarstwa rolnego nie może być uznana za siedliskową, zaś istniejący budynek mieszkalny nie może być uznany za zabudowę zagrodową, dlatego też jego rozbudowa i przebudowa nie jest dopuszczalna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody skarżący w zasadzie podtrzymali wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę przedmiotowej inwestycji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze. Wskazał, że organ jest niekonsekwentny i przyjmując jego rozumowanie właściciele nie mogliby podjąć żadnej działalności związanej z nieruchomością. Podkreślił, że działkę sprzedał rolnik posiadający ponad 1 ha nieruchomości, a pierwotnie wniosek nie dotyczył projektu zabudowy zagrodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Starosta w postanowieniu z dnia 20 lutego 2025 r. oczekiwał udowodnienia statusu rolnika indywidulanego bowiem przedmiotowa przebudowa i rozbudowa miała dotyczyć budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. W ocenie organów kwestia statusu rolnika indywidualnego jest decydująca dla oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zdaniem skarżących wystarczające jest aby zamierzenie inwestycyjne wpisywało się w potencjalną możliwość prowadzenia na nieruchomości objętej inwestycją działalności rolniczej. W świetle powyższego sporu przypomnieć należy, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] - zwaną dalej "m.p.z.p,"), działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym symbolem 24R - tereny rolnicze (§ 6 m.p.z.p.). Jednocześnie, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, budowa budynku mieszkalnego, a zatem i jego rozbudowa, na terenach rolniczych, jest możliwa wyłącznie w ramach gospodarstwa rolnego, jako zabudowa zagrodowa, bowiem tylko taka zabudowa nie zmienia użytkowania terenu na nierolnicze. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są bowiem grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zasadnie też w zaskarżonej decyzji wskazano, że zgodnie z legalną definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pojęcie zabudowy zagrodowej - należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa (siedliskowa) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej. W wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt lI OSK 1536/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1653, ze zm.) przez pojęcie gospodarstwa rolnego należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1071, ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 Kodeksu cywilnego). Ustawodawca posługując się pojęciem zabudowa zagrodowa, nie zdefiniował jednak tego pojęcia w samej ustawie, lecz w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b., czyli ww. przepisie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szczególnie istotnym elementem przywołanej regulacji jest zastrzeżenie, że zabudowa zagrodowa związana jest z rodzinnym gospodarstwem rolnym. Wprawdzie przepisy budowlane nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez rodzinne gospodarstwo rolne, jednak definicję tego pojęcia zamieszczono w art. 5 ust. 1 ww. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W świetle art. 6 tej ustawy: 1. Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będąca właścicielem. użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawca nieruchomości rolnych. których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha. posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkała w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadząca przez ten okres osobiście to gospodarstwo. 1a. Do okresu, o którym mowa w ust 1, zalicza się okres zamieszkiwania w innej gminie bezpośrednio poprzedzający zmianę miejsca zamieszkania, jeżeli w gminie tej jest albo była położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, o którym mowa w ust 1. 2. Uważa się, że osoba fizyczna: 1) osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli: a) pracuje w tym gospodarstwie. b) podejmuję wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie: 2) posiada kwalifikacje rolnicze, jeżeli uzyskała: a) wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe, zasadnicze branżowe, średnie, średnie branżowe lub wyższe lub b) tytuł kwalifikacyjny lub tytuł zawodowy, lub tytuł zawodowy mistrza w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, c) wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie albo wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i ukończone studia podyplomowe w zakresie związanym z rolnictwem, albo wykształcenie średnie lub średnie branżowe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub d) wykształcenie podstawowe, gimnazjalne, zasadnicze zawodowe lub zasadnicze branżowe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 5-letni staż pracy w rolnictwie. 3. Za staż pracy, o którym mowa w ust 2. uznaje się okres, w którym osoba fizyczna: 1} podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników (...). Pojęcie zabudowa zagrodowa zostało zawarte również w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 538), lecz bez objaśnienia treści tego pojęcia. W orzecznictwie administracyjnym sądy niejednokrotnie przyjmują, że przez pojęcie zabudowa zagrodowa, o którym mowa w ww. art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba rozumieć zgodnie z definicją określoną w § 3 pkt 3 ww. rozporządzeniu i kładą akcent na to, czy zabudowa ma być zlokalizowana w rodzinnym gospodarstwie rolnym. Z przytoczonych powyżej przepisów wyłania się dość szczególne pojęcie zabudowy zagrodowej. Widoczny jest element przedmiotowy, którym jest rodzaj zabudowy. W skład zabudowy zagrodowej wchodzą bowiem budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki inwentarskie (np.; chlewnie, kurniki, obory, stajnie), a także takie obiekty budowlane, jak: płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę, naziemne silosy na materiały sypkie czy suszarnie kontenerowe. Równie istotny okazuje się przy definiowaniu zabudowy zagrodowej element podmiotowy. Zabudowę zagrodową, w świetle cytowanego rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowalne, stanowią budynki i budowle położone w gospodarstwach rodzinnych. Chodzi zatem o gospodarstwo prowadzone osobiście przez rolnika indywidualnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zabudowa zagrodowa ściśle związana jest z gospodarstwem rolnym, a to z posiadaniem statusu rolnika. W konsekwencji zatem tylko rolnik powinien móc realizować (a także przebudować lub rozbudować) zabudowę zagrodową. Kwestia, czy ten status jest spełniony, konieczna jest wobec tego do ustalenia przez organ wydający pozwolenie na budowę. Wbrew stanowisku skarżących organ prawidłowo powołał się na regulację ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 423 ze zm.). Dodowem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest pisemne oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo (art. 7 ust. 1 tej ustawy). W sprawie nie jest sporne, że oświadczenie to nie zostało przedłożone mimo upływu terminu określonego w postanowieniu organu I instancji z dnia 20 lutego 2025 r. Organy zasadnie oceniły zatem, że można przyjąć, iż planowane zamierzenie budowlane polegające na rozbudowie i przebudowie budynku będzie realizowane w ramach działki siedliskowej, a co za tym, że jest zgodne z zapisami planu miejscowego dla jednostki strukturalnej 24R, w której usytuowany jest przedmiotowy budynek. Mając powyższe na uwadze oddalono skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.