II SA/Gl 230/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 grudnia 2021 r. nr WINB.WOA.7721.18.2021.AN w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Decyzją z 7 grudnia 2021 r. nr WINB-WOA.7721.18.2021.AN Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej: "strona" lub "skarżący"), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") nr [...], znak: [...] z dnia 16 grudnia 2020 r., którą nakazano stronie rozbiórkę hali użytkowanej do produkcji wyrobów tartacznych zlokalizowanej na działce nr 1 w S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. W motywach decyzji ŚWINB wyjaśnił, że w toku wszczętego przez PINB z urzędu postępowania ustalono, że w dniu 27 lutego 2020 r. do PINB wpłynęła kopia pisma M. S., przekazana z Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Z. Pismo zawierało informacje o potencjalnych nieprawidłowościach związanych z powstaniem i utrzymaniem obiektów budowlanych na działce numer 1 w S. Ta sama kopia pisma wpłynęła do PINB od Wojewody Śląskiego oraz od ŚWINB. W związku z treścią pisma PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych na działce o numerze 1 w S. i zawiadomieniem z dnia 3 marca 2020 r. skierowanym do właściciela nieruchomości ustalił termin oględzin, które ostatecznie odbyły się w dniu 13 lipca 2020 r. Podczas oględzin, które odbyły się z udziałem właściciela nieruchomości M. W, PINB stwierdził, iż na działce numer 1 w S. znajduje się zakład produkujący wyroby tartaczne. Wzdłuż drogi powiatowej, na całej długości działki znajduje się ogrodzenie drewniane w odległości około 1,20 m od krawędzi jezdni. Ogrodzenie ma wysokość około 2,0 m i według oświadczenia właściciela nieruchomości powstało około 15 lat temu bez uzgodnienia z Powiatowym Zarządem Dróg w Z. Z protokołu oględzin wynika także, że na terenie działki znajduje się kilka budynków w tym hala w konstrukcji mieszanej, stalowo-drewnianej, ze ścianami osłoniętymi płytami warstwowymi. Hala przylega do budynku murowanego z cegły, który jest niewykończony i nieużytkowany (tzw. pustostan). Hala ma wymiary około 17,10 m na 10,10 m. Wysokość wynosi około 4,20 m - 4,70 m. Dach hali jest jednospadowy, skierowany w stronę drogi dojazdowej. Pokrycie dachu jest z blachy trapezowej. W obiekcie znajduje się "wielopiła". W takcie oględzin PINB stwierdził w obiekcie duże ilości trocin, co w jego opinii świadczy o użytkowaniu hali do produkcji wyrobów tartacznych. Według oświadczenia właściciela nieruchomości hala powstała w 2010 r. bez stosownych pozwoleń. PINB ustalił na podstawie wpisu w CEIDG, że na działce nr 1 prowadzona jest działalność gospodarcza, która obejmuje produkcję wyrobów tartacznych (PKD 161 OZ) oraz produkcję wyrobów stolarskich (PKD 1623Z). W dniu oględzin na działce prowadzone były prace związane z przetarciem drewna. ŚWINB wskazał, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego PINB pozyskał wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje przedmiotową działkę. Zgodnie z zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy U. nr [...] z dnia 28 kwietnia 2004 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p") działka 1w S. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: - S12a CM - tereny zabudowy usługowej, rzemiosła i drobnej wytwórczości, - SI 61 KZ - tereny układu komunikacyjnego - drogi zbiorcze. Ponadto działka numer 1 w S. znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej obejmującej układy przestrzenne o tradycyjnej i historycznej postaci osiedleńczej. Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. "obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej dla dróg powiatowych w terenie zabudowanym – 8 m". Dla jednostki strukturalnej S161 KZ - tereny układu komunikacyjnego - drogi zbiorcze - szerokość w liniach rozgraniczających wynosi min. 20 m. Hala będąca przedmiotem postępowania znajduje się poza linią rozgraniczającą drogi. Zgodnie z m.p.z.p. preferowane formy dachów na tym obszarze powinny być: dwuspadowe symetryczne, o kącie nachylenia połaci dachowej od 35°-45° przyczółkowe lub naczółkowe. PINB ustalił, że kąt nachylenia dachu przedmiotowej hali wynosi około 3° i tym samym zaliczany jest do dachów płaskich. Z treści § 9 ust. 1 pkt. 2 m.p.z.p. wynika, że na terenie objętym planem zakazuje się stosowania dachów płaskich. Ponadto z treści planu wynika, że "Jako pokrycie zaleca się stosowanie dachówki ceramicznej, gontu, blachy dachówkowej. Zabudowa usługowa, rzemieślnicza i drobnej wytwórczości oznaczona symbolem CM, powinna gabarytem i formą nawiązywać do charakteru zabudowy mieszkaniowej. Wszystkie ustalenia dotyczące maksymalnej wysokości budynków, kolorystyki, formy dachów, są obowiązujące również dla obiektów usługowych. Wprowadza się bezwzględny zakaz prowadzenia działalności uciążliwej dla środowiska i sąsiednich terenów. Wprowadza się zakaz lokalizacji obiektów powodujących zmianę charakteru otoczenia i obniżenia jego estetyki." Jak ustalił organ I instancji od strony północnej ściana hali zlokalizowana jest w granicy z działką nr 2, której zarządcą są Wody Polskie. Jest to ściana z otworami okiennymi. Ponieważ postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji w dniu 3 marca 2020 r. organ odwoławczy zgodził się z PINB, że w sprawie ma zastosowanie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z tym przepisem "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.". Następnie ŚWINB przywołał treść art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) – dalej: "p.b." oraz art. 48 tej ustawy. Wskazał, że co do zasady, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. Orzeczenie nakazu rozbiórki nie jest jednak bezwzględnym obowiązkiem gdyż przed jego wydaniem należy zweryfikować możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że legalizacja uwarunkowana jest łącznym spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 p.b. W sytuacji stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi lub przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest możliwości legalizacji samowoli budowlanej i oznacza konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Badając możliwość legalizacji wniesionej samowolnie hali służącej produkcji tartacznej organ odwoławczy stwierdził, że hala produkcyjna została wybudowana niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) dalej: "rozporządzenie WT" ponieważ ściana hali (z otworami okiennymi) od strony północnej została wybudowana w granicy z działką nr 2. Ponadto w samowolnie wzniesionej hali zlokalizowana jest produkcja wyrobów tartacznych (według podanego kodu PKD w CEIDG) a zgodnie z m.p.z.p. działka, na której znajduje się zakład produkcyjny jest przeznaczona pod zabudowę usługową, rzemiosła i drobnej wytwórczości. Zdaniem ŚWINB sprzeczność budowy hali z m.p.z.p. dotyczy także zakazu lokalizacji obiektów powodujących zmianę charakteru otoczenia i jego estetyki. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego zaniechania przez PINB zbadania przeznaczenia terenu na dzień budowy obiektu i uznał go za chybiony. ŚWINB podkreślił, że proces legalizacji na gruncie prawa budowlanego, zgodnie z art. 48 ust, 1 pkt. 2 może mieć miejsce jeśli budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli obiekt nie jest zgodny z obowiązującym w dacie orzekania m.p.z.p. wówczas nie można stwierdzić, iż przesłanka zgodności z przepisami planistycznymi została spełniona, a więc nie można skutecznie wszcząć procedury legalizacyjnej. Na poparcie swojego stanowiska ŚWINB przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 573/19. W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie dokonał szczegółowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, powołując się jedynie na zapis ogólny dotyczący przeznaczenia działki. Wskazał ponadto, że ustalony przez organ stan faktyczny jest niewystarczający dla wydania decyzji dlatego, że organ I instancji a za nim organ odwoławczy nie dokonały dokładnego ustalenia charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżącego. Zdaniem skarżącego przedmiotowy obiekt nie jest typowym budynkiem w myśl przepisów prawa budowlanego. Co prawda kształtem i funkcjonalnością przypomina budynek, ale brak mu jednej z cech tego obiektu, a mianowicie trwałego powiązania z gruntem. W ocenie skarżącego organ nie odniósł się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego własności nieruchomości. Organ stwierdził, że inwestorem jest skarżący, a działalność gospodarczą prowadzi jego żona w związku z czym konieczne było ustalenie czy małżonkowie mają wspólność majątkową. Zdaniem skarżącego żona także powinna być stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę ŚWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) -dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w przedstawionych wyżej aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 3 marca 2020 r. w sprawie znajdzie zastosowanie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zgodnie z którym "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym." Tym samym w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym tej ustawy opublikowanym w Dz.U z 2019 r. poz. 1186 wraz ze zmianami. W myśl art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W przypadku więc ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że w określonym miejscu i czasie realizowane są lub już zrealizowano roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę lub - w określonych przypadkach - braku sprzeciwu, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu w całości lub w części. Powyższa reguła nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w ramach art. 48 ust. 2 i 3 p.b. umożliwia legalizację samowoli budowlanej, o ile zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku organ nadzoru nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego stosowne obowiązki umożliwiające legalizację. Nakaz rozbiórki może być w takiej sytuacji orzeczony jedynie wówczas, gdy nie wykonano nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 4 p.b.). W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy nadzoru budowlanego, stosownie do procesowych obowiązków wynikających z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przeprowadziły wyczerpujące ustalenia dowodowe i dokonały prawidłowej oceny dowodów. Materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie wystąpiły okoliczności określone w art. 48 ust. 1 p.b., obligujące do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Okoliczność istnienia na działce skarżącego obiektu kubaturowego tj. hali do produkcji wyrobów tartacznych została ustalona w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 13 lipca 2020 r. Skarżący w trakcie oględzin oświadczył, że obiekt został wykonany w 2010 r. bez pozwolenia na budowę. Trafnie więc organy obu instancji przyjęły, że w tak ustalonych okolicznościach sprawy miała miejsce "budowa" obiektu budowlanego, na którą wymagane było pozwolenie na budowę. Samowolnie wybudowana hala, konstrukcyjne dobudowana do istniejącego budynku w stanie surowym, o wielkości ok.158 m², jest obiektem budowalnym na wzniesienie którego właściciel nieruchomości winien był uzyskać pozwolenie na budowę bez względu na formalną kwalifikację hali produkcyjnej jako budynku. Budowa hali o ustalonych przez PINB w trakcie oględzin parametrach, potwierdzona sporządzoną i znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją fotograficzną, nie mieści się w katalogu przedsięwzięć budowlanych, na których realizację nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd zwraca uwagę, że hipotezą normy z art. 48 ust. 1 p.b. objęte są właśnie przypadki samowolnej "budowy" obiektu budowlanego, tak więc w okolicznościach sprawy zasadnie organy obu instancji prowadziły postępowanie w oparciu o regulację z art. 48 p.b. Sąd zgadza się także z ustaleniami i oceną dokonaną przez organy obu instancji, że budowa hali jest sprzeczna z obowiązującym w Gminie U. m.p.z.p. oraz z przepisami rozporządzenia WT. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi sąd zwraca uwagę, że poza sporem pozostaje fakt, iż właścicielem nieruchomości jest skarżący a nie jego żona co wynika z jednoznacznie z księgi wieczystej nr [...]. Zgodnie z art. 52 p.b. "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.". Przepis art. 52 p.b. należy tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Dlatego w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo jeżeli dane inwestora nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r. IV SA/Po 810/21). W kontrolowanej przez Sąd sprawie właścicielem nieruchomości, na której doszło do samowolnego wzniesienia obiektów budowalnych jest skarżący, a osobą prowadzącą działalność gospodarczą w nielegalnie wzniesionych obiektach jego żona. Z protokołu oględzin dokonanych w dniu 13 lipca 2020 r. nie wynika by skarżący kwestionował fakt wybudowania przez siebie samowolnie wzniesionej hali. W ocenie Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym, brak jest podstaw do kwestionowania właściciela nieruchomości jako adresata decyzji o rozbiórce hali. Jak jednoznacznie wynika z art. 48 ust. 1 i 2 p.b., w przypadku gdy budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały dyspozycję z art. 48 ust. 1 p.b. wydając nakaz rozbiórki. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające w sprawie istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby jej usunięcie z obiegu prawnego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.