II SA/Gl 440/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.),, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 stycznia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.172.2021.MG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej również jako skarżący) - reprezentowanego przez adwokata – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 8 marca 2021 r. znak: [...], którą organ I instancji nakazał wyżej wymienionemu rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce o numerze 1 przy ul. [...]w K, gmina M. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 5 kwietnia 2007 r. do PINB w Z. wpłynął wniosek Urzędu Gminy w M. o sprawdzenie legalności obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...] w K. W dniu 8 listopada 2007 r. PINB w Z. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy na działce o numerze 1 przy ul. [...] w K. należącej do A. W. W dniu 26 listopada 2007 r. PINB w Z. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, iż na działce o numerze 1 przy ul. [...] w K. znajduje się drewniany budynek posadowiony na kostkach betonowych. Przedmiotowy budynek powstał w 2004 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu 19 grudnia 2007 r. PINB w Z. wydał postanowienie, którym wstrzymał roboty budowlane oraz zobowiązał skarżącego, w terminie do 30 maja 2007 r., do przedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z przepisami planistycznymi, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 2 października 2008 r. PINB w Z. wydał decyzję nr [...], którą nakazał skarżącemu rozebrać budynek rekreacji indywidualnej zlokalizowany, wraz ze studnią kopaną do czerpania wody, na działce o numerze 1 przy ul. [...] w K. W wyniku rozpoznania odwołania, w dniu 26 listopada 2008 r. ŚWINB wydał decyzję, którą uchylił ww. decyzję PINB w Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie poprzedzające wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę zawierało błąd w podaniu daty dostarczenia szeregu dokumentów, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007 r. PINB zobowiązał sprawcę samowoli do przedstawienia dokumentów do dnia 30 maja 2007 r. Ponadto ŚWINB podzielił stanowisko PINB stwierdzając, że wykonane przez odwołującego roboty budowlane są samowolą budowlaną. W dniu 23 marca 2009 r. PINB w Z. wydał postanowienie, którym postanowił wstrzymać roboty budowlane oraz zobowiązał skarżącego, w terminie do 30 kwietnia 2010 r., do przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy budynku rekreacji indywidualnej wraz z urządzeniem technicznym z przepisami planistycznymi, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. skarżący zwrócił się do PINB w Z. z prośbą o wydłużenie terminu dostarczenia dokumentów określonych w ww. postanowieniu organu I instancji. Kolejnym postanowieniem PINB w Z. zmienił termin dostarczenia dokumentów na 31 grudnia 2010 r. Pismem z dnia 28 grudnia 2010 r. skarżący ponownie zwrócił się z prośbą o wydłużenie terminu dostarczenia dokumentów - do dnia 31 grudnia 2011 r. Pismem z dnia 16 października 2017 r. PINB w Z. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami spawy oraz o prawie do wnoszenia uwag i wyjaśnień. W piśmie z dnia 24 czerwca 2020 r. Wójt Gminy M. zwrócił się z prośbą do PINB w Z. o podjęcie dalszych czynności w związku z samowolami budowlanymi przy ul. [...] w K. W dniu 8 marca 2021 r. PINB w Z. wydał decyzję nr [...], którą nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej na działce o numerze 1 przy ul. [...] w K. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w sprawie. W dniu 7 maja 2021 r. ŚWINB, na podstawie art. 136 k.p.a. wydał postanowienie, którym zlecił PINB oględziny w zakresie ustalenia, czy na działce o numerze 1 przy ul. [...] w K. w dalszym ciągu znajduje się obiekt objęty niniejszym postępowaniem administracyjnym tj. budynek rekreacji indywidualnej. W dniu 20 lipca 2021 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na terenie wyżej wymienionej działki, w trakcie których ustalił, że na działce znajduje się drewniany budynek rekreacji indywidualnej posadowiony na betonowych słupach, wykonano plan sytuacyjny oraz dokumentację zdjęciową. Następnie organ odwoławczy podniósł, że art. 48 Prawa budowlanego reguluje kwestię tzw. samowoli budowlanej. Z samowolą budowlaną w rozumieniu ww. przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Art. 48 umożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, które uzależnione jest od zgodności zrealizowanej budowy z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami techniczno-budowlanymi. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Strona może skorzystać z możliwości legalizacji, ale jest to tylko jej uprawnienie. Organ odwoławczy podkreślił, że - jak to ustalił organ I instancji - przedmiotowy budynek powstał w 2004 r. W tamtym okresie art. 29 Prawa budowlanego nie zwalniał inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej. Ponadto PINB ustalił, iż inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ww. budynku, a zatem obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej, co nie zostało zakwestionowane przez inwestora. Ponadto organ wskazał, że regulacja zawarta w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ma charakter związany, bowiem orzekający w sprawie organ w przypadku zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie tego przepisu, to jest niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 wskazanej ustawy, nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia niż wskazane w ust. 1, to jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że powyższa sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż inwestor nie wykonał obowiązku określonego w postanowieniu PINB i nie przedłożył dokumentów legalizacyjnych, w związku z tym organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej. W skardze wniesionej od powyższej decyzji skarżący – reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie dokonał szczegółowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, powołując się jedynie na zapis ogólny dotyczący przeznaczenia działki. Ponadto podniósł, że ustalony przez organ stan faktyczny jest niewystarczający dla wydania decyzji tej treści, gdyż organ I instancji, a za nim organ II instancji nie dokonały dokładnego ustalenia charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżącego. Natomiast przedmiotowy obiekt nie jest typowym budynkiem w myśl przepisów prawa budowlanego. Co prawda kształtem i funkcjonalnością przypomina budynek, ale brak mu jednej z cech, a mianowicie trwałego powiązania z gruntem. Skarżący dodał, że kolejną okolicznością, której organ nie ustalił jest przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. na dzień budowy obiektu. Organ powołał się na obowiązujący od kwietnia 2014 r. plan zagospodarowania przestrzennego, a jak sam ustalił budynek został wybudowany w 2004 r. Są to istotne okoliczności, bez ustalenia których, decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być wydana. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu decyzji organów obydwu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani też prawa materialnego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce o numerze 1 przy ul. [...] w K., gmina M. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., bowiem sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji. Według art. 48 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 2 cytowanej ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego precyzuje, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Według zaś art. 48 ust. 4 wymienionej ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 5 cytowanej ustawy, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że przedmiotowy budynek powstał w 2004 r. Obowiązujący wówczas art. 29 Prawa budowlanego nie zwalniał inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej. Ponadto organy ustaliły, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ww. budynku. W związku z tym prawidłowo organy stwierdziły, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, co też nie było zakwestionowane przez inwestora. Zasadnie zatem organ I instancji zdecydował o przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego przedmiotowego obiektu i w dniu 23 marca 2009 r. wydał postanowienie, którym zobowiązał inwestora, w terminie do 30 kwietnia 2010 r., do przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy budynku rekreacji indywidualnej wraz z urządzeniem technicznym z przepisami planistycznymi, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie termin ten był kilkakrotnie przedłużany na wniosek inwestora, a ostateczny termin wykonania obowiązku upłynął 31 grudnia 2010 r. Jednakże dokumenty określone w wymienionym postanowieniu organu, nie zostały przedłożone przez inwestora. Wystąpiła zatem sytuacja uregulowana w cytowanym wyżej art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. nie zostały spełnione w wyznaczonym terminie obowiązki, o których mowa w ust. 3, a zatem zaistniały podstawy zastosowania przepisu ust. 1, czyli nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Podkreślenia wymagało, że unormowanie zawarte w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ma charakter związany, co oznacza, że w razie niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż wskazane w ust. 1, czyli jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Z uwagi zatem na to, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykonał obowiązku określonego w postanowieniu organu I instancji z dnia 23 marca 2009 r., tj. nie przedłożył dokumentów określonych w tym postanowieniu, organ ten był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej. Nie zasługiwał zaś na uwzględnienie zarzut skargi, że organ nie ustalił przeznaczenia przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. na dzień budowy obiektu i że w związku z tym powołał się na obowiązujący od kwietnia 2014 r. plan zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że - jak sam ustalił - budynek został wybudowany w 2004 r. W tym zakresie wskazać bowiem należało, że nawet w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, iż "w trakcie prowadzonego postępowania ustalono w roku 2007, że działka nr 1 w K. leży na terenach Gminy M. w obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". W tych właśnie okolicznościach organ wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązujące skarżącego do przedłożenia niezbędnych dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wykonanej budowy. Jednakże z uwagi na to, że skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów, pomimo upływu terminu, który był kilkakrotnie przedłużany, organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Nieprzedłożenie wymienionych dokumentów stanowiło zatem podstawę wydania tej decyzji – co było zgodne z cytowanymi wyżej przepisami, w tym art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Bezpodstawne były również zarzuty skargi, według których ustalony przez organ stan faktyczny jest niewystarczający dla wydania decyzji tej treści, gdyż organy nie dokonały "dokładnego ustalenia charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżącego", który w jego ocenie "nie jest typowym budynkiem" z uwagi na brak trwałego powiązania z gruntem. W tym zakresie podnieść należało, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, iż podczas wizji lokalnej stwierdzono, że na przedmiotowej działce wybudowano budynek, który "posadowiony został na gruncie za pomocą słupów betonowych". Dokonanie przez organ ustaleń w powyższym zakresie nie może zatem budzić wątpliwości, skoro ustalenia te zostały nawet przytoczone w uzasadnieniu. Akta administracyjne zawierają protokół wymienionej wizji lokalnej, przeprowadzonej - z udziałem skarżącego - w dniu 26 listopada 2007 r., a zawarte w tym protokole zapisy, stanowią potwierdzenie cytowanych wyżej ustaleń organu. Podkreślenia wymagało, że w dniu 20 lipca 2021 r. – na zlecenie ŚWINB w trybie art. 136 K.p.a. - organ I instancji przeprowadził oględziny dotyczące zabudowań na terenie wymienionej działki, które potwierdziły aktualność wymienionych wyżej ustaleń. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, spełniającego warunki określone m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tych okolicznościach, brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w jej uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.). W związku z powyższym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.