III OSK 2162/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 522/22 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr SKO 4135/4/21 w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 522/22 oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr SKO 4135/4/21 w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów na składowisku odpadów komunalnych. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Marszałek Województwa Dolnośląskiego (dalej w skrócie: "Marszałek" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. nr DOW-S-I7253.60.2021.MW wymierzył M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca", "strona" lub "Spółka") opłatę w wysokości 3.281.443 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za składowanie w 2019 r. odpadów na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, przy ul. [...] w [...]. Na wyliczoną opłatę składała się kwota opłaty podstawowej oraz opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów w roku 2019. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zakwestionowała podstawy wymierzenia opłaty podstawowej i opłaty podwyższonej, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr SKO 4135/4/21 zreformowało decyzję organu pierwszej instancji, określając Spółce opłatę w wysokości 510.826,00 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że Spółka jest podmiotem zarządzającym składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, przy ul. [...] w [...] (dalej w skrócie: "składowisko"). Pozwolenie zintegrowane na prowadzenie tej instalacji wynika z decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 maja 2007 r. nr PZ 4/2007, przeniesionej na Spółkę przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia 6 grudnia 2013 r. (znak: DOW-S-V.7222.41.2013.AH, L.dz. 999/12/2013), następnie zmienioną m.in. decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. (znak: DOW-S-V.7222.23.2014.AH.AP, L.dz. 547/12/201). W ramach żadnego z dopuszczonych pozwoleniem procesów przetwarzania odpadów o kodzie 19 05 03 nie mogły być one na składowisku magazynowane, co wprost zapisano w pozwoleniu, stwierdzając, że "nie są magazynowane". W procesie R3 odpady o kodzie 19 05 03 miały być dostarczane bezpośrednio na wierzchowinę kwatery. Bez magazynowania miały być wykorzystane do wykonywania bieżącej okrywy rekultywacyjnej (biologicznej). Pozwolenie zintegrowane nie przewidywało natomiast w ogóle zbierania i przetwarzania na składowisku odpadów o kodzie 16 01 03 (zużyte opony samochodowe). Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji zatwierdził instrukcję prowadzenia składowiska, którą – podobnie jak w pozwoleniu zintegrowanym – określono rodzaj i sposób przetwarzania odpadów poprzez unieszkodliwianie w procesie D5 (składowanie na składowisku w sposób celowo zaprojektowany) oraz odzysk zamiast innych materiałów. W instrukcji tej wymieniono odpad o kodzie 19 05 03 jako przeznaczony do przetwarzania na składowisku zamiast innych materiałów do wykonywania bieżącej okrywy rekultywacyjnej. Nie wymieniono natomiast odpadów o kodzie 16 01 03, jako dopuszczonych do zbierania i przetwarzania na składowisku. Kolejną decyzją (z dnia 9 maja 2019 r.) Marszałek wyraził Spółce zgodę na zamknięcie składowiska i ustalił datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na dzień 30 kwietnia 2019 r. W decyzji określono sposób i harmonogram prac związanych z technicznym zamknięciem i rekultywacją składowiska. Pierwszym etapem było formowanie kształtu wierzchowiny i skarp kwatery, planowanym do zakończenia do dnia 31 stycznia 2020 r. Wykonanie warstwy wyrównawczej miało nastąpić do dnia 30 listopada 2020 r., a warstwy podglebia na wierzchowinie do dnia 31 grudnia 2024 r. Zakończenie rekultywacji miało nastąpić do dnia 31 sierpnia 2027 r. Do rekultywacji mogły być użyte odpady wyszczególnione w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r., poz. 523). Wobec zaprzestania składowania odpadów, decyzją z dnia 9 lipca 2019 r. Marszałek stwierdził wygaśnięcie dotychczas obowiązującej instrukcji prowadzenia składowiska. W decyzji tej określono również rodzaj i sposób przetwarzania odpadów, w tym odpadów o kodzie 19 05 03. Podobnie jak poprzednio, w decyzji tej nie wymieniono – jako dopuszczonych do zbierania i przetwarzania na składowisku – odpadów o kodzie 16 01 03. Opisano natomiast szczegółowo rekultywację składowiska, która miała składać się z dwóch etapów: rekultywacji technicznej i rekultywacji biologicznej. Spółka, jako zarządzająca składowiskiem odpadów (czynnym jeszcze do dnia 30 kwietnia 2019 r.), obowiązana była przedstawić (w terminie do dnia 30 marca 2020 r.) wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, z uwzględnieniem opłaty za 2019 r. Taki wykaz złożony został Marszałkowi w dniu 2 kwietnia 2020 r. (w dniu 18 maja i 15 czerwca 2020 r. złożono korekty, wraz z dokumentami). Z dokumentów tych wynikało, że w 2019 r. Spółka umieściła na składowisku odpady o kodzie 20 02 03 (inne odpady nie ulegające biodegradacji) oraz o kodzie 20 03 06 (odpady ze studzienek kanalizacyjnych). Opłata za składowanie wyliczona została na kwotę 6.245 zł. W dniach 20 sierpnia 2020 r. i 16 listopada 2020 r. na składowisku przeprowadzona została kontrola Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "WIOŚ"), której wynik, w postaci wystąpienia pokontrolnego z dnia 16 grudnia 2020 r. nr DW 30/2020 (znak: DW-DI.7023. 493.2020.mś DW/l.dz. 1402/2020), przekazany został do organu pierwszej instancji. Na tej podstawie organ ten dowiedział się, że w ciągu 2019 r. Spółka umieszczała na składowisku także odpady o kodach 19 05 03 (kompost nieodpowiadający wymaganiom) i 16 01 03 (zużyte opony), których nie umieściła w wykazie i nie ustaliła za nie opłaty. Z ustaleń kontrolnych (udokumentowanych w protokołach z kontroli) wynikało, że przedmiotowe odpady były zmagazynowane luzem w formie odrębnych pryzm: o długości 61 m, szerokości 39,4 m i wysokości 11,9 m (odpad 19 05 03) oraz o długości 39,2 m, szerokości 15,1 m i wysokości 3,8 m (odpad 16 01 03). Zgodnie ze stanowiskiem Spółki, odpady te były magazynowane na wierzchowinie kwatery celem ich późniejszego wykorzystania do rekultywacji składowiska. Kontrola WIOŚ wykazała jednak, że prace związane z technicznym zamknięciem i rekultywacją składowiska, wskazane w decyzji wyrażającej zgodę na jego zamknięcie, nie zostały rozpoczęte. Spółka nie wykonała terminowo, tj. do dnia 31 stycznia 2020 r., pierwszego etapu tych prac, polegającego na formowaniu kształtu wierzchowiny i skarp kwatery (dowód: k. 18). Tych ustaleń Spółka nie kwestionowała. Przyznała, że w 2019 r. zapoczątkowała gromadzenie zużytych opon (odpad 16 01 03) i kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (odpad 19 05 03), w celu ich wykorzystania w ramach procesu rekultywacji. Nigdy jednak nie przystąpiła do ich przetwarzania na składowisku. Od dnia 1 stycznia 2021 r. podjęła działania mające na celu ich całkowite usunięcie z terenu składowiska. W lutym 2021 r. odebrane zostały wszystkie zużyte opony (odpad 16 01 03). Spółka zapowiedziała też etapowe usuwanie kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (odpad 19 05 03). Zgodnie z przedłożonym harmonogramem, wywiezienie tych odpadów zakończyć się miało do dnia 31 grudnia 2024 r. (pismo strony z dnia 28 stycznia 2022 r. i załączona do niego decyzja organu pierwszej instancji z dnia 19 sierpnia 2021 r. w sprawie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej 33.388.638,00 zł do dnia 31 grudnia 2024 r.). Przystępując do rozpatrzenia sprawy, Kolegium stwierdziło, że konieczne było ustalenie, czy w związku z umieszczeniem w ciągu 2019 r. na wierzchowinie kwatery odpadów o kodach 16 01 03 oraz 19 05 03 należna była opłata za korzystanie ze środowiska i jakiego rodzaju (opłata zwykła czy podwyższona). Kolegium wskazało, że opłata za korzystanie ze środowiska w razie składowania lub magazynowania odpadów należna jest za dwa odmienne sposoby korzystania ze środowiska, tj. za składowanie lub za magazynowanie odpadów. Zaznaczyło także, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś.") rozróżniają opłatę zwykłą i opłatę podwyższoną. Zwykła opłata, co do zasady, wiąże się z legalnym korzystaniem ze środowiska, zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia lub decyzji. Jeżeli zaś posiadacz odpadów działa z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w tym pozwoleniu, to oprócz opłaty zwykłej, ponosi także administracyjną karę pieniężną. Opłata podwyższona jest natomiast należna, gdy korzystający ze środowiska nie miał w ogóle decyzji lub pozwolenia. Według Kolegium, przepis art. 276 ust. 1 p.o.ś. reguluje zatem skutki sytuacji, w której zachodziła konieczność posiadania decyzji na korzystanie ze środowiska, ale korzystający takiej decyzji w ogóle nie uzyskał. Organ odwoławczy uznał, że rozróżnienie sytuacji prawnej podmiotów korzystających ze środowiska jest celowe. W przypadku bowiem, gdy korzystający ze środowiska miał wymagane pozwolenie lub inną decyzję w sposób uprawniony, liczy na to, że jego sytuacja prawna uległa pewnej stabilizacji. Przyjmuje, że skoro uzyskał wymagane pozwolenie lub inną decyzję, to będzie traktowany inaczej niż podmiot niemający w ogóle wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Wie, że jeśli nawet naruszy lub przekroczy warunki pozwolenia lub innej decyzji (z przyczyn obiektywnych lub subiektywnych), to nie zostanie wymierzona mu podwyższona opłata za korzystanie ze środowiska. Skutkować to będzie innymi sankcjami – administracyjną karą pieniężną, ale dopiero od momentu dokonania ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczeń lub naruszeń (por. art. 300 ust. 4 pkt 3 p.o.ś.). Kolegium wskazało, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.") zakazuje zbierania lub przetwarzania odpadów na składowisku odpadów w inny sposób niż składowanie odpadów, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 124 ust. 6 (art. 104 ust. 2 u.o.). Przepisy wykonawcze do u.o., na zasadzie wyjątku dopuszczają na składowisku zbieranie i przetwarzanie odpadów w celu: wykonania warstwy izolacyjnej (por. § 16 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów; Dz. U. z 2013, poz. 523, dalej w skrócie: "rozporządzenie") oraz do rekultywacji składowiska (por. § 17 rozporządzenia). Ponadto, autonomiczne magazynowanie odpadów na składowisku, jeśli nie odbywa się w ramach dozwolonych procesów, jest wprost prawem zabronione ("Zakazuje się magazynowania odpadów na składowisku" – art. 104 ust. 1 u.o.). Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.o., prowadzenie składowiska odpadów obejmuje natomiast wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów. Prowadzenie zbierania odpadów i przetwarzania odpadów (także na składowisku odpadów) jest działalnością reglamentowaną i wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1 u.o.). Z powyższych przepisów, zdaniem Kolegium, wynika, że w przypadku składowania odpadów podstawowym celem wnikającym z ustawy jest właśnie składowanie ich na składowisku. Zasadne jest zatem domniemanie, że każde umieszczenie odpadów na składowisku odbywa się w ramach ich składowania. Inne niż składowanie, dozwolone prawem procesy zbierania i przetwarzania odpadów na składowisku (w tym wykonanie warstwy izolacyjnej lub rekultywacja składowiska), są wyjątkiem. Wyjątków tych nie można jednak poddawać wykładni rozszerzającej. Wykładając natomiast przepisy dotyczące podwyższonej opłaty za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, Kolegium stwierdziło, że obok obowiązku ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska, polegające na składowaniu odpadów na składowisku, istnieje obowiązek ponoszenia także opłat podwyższonych, co wynika wprost z odesłania z art. 297 p.o.ś. wyłącznie do art. 293 ust. 1 i ust. 3-5 z pominięciem art. 293 ust. 2 p.o.ś. Brak odesłania do stosowania regulacji opłaty podwyższonej z art. 293 ust. 2 p.o.ś. wynika z faktu, że jest ona należna za korzystanie ze środowiska innego rodzaju, bo za magazynowanie odpadów. W przypadku opłaty za składowanie odpadów i ponoszenia z tego tytułu opłaty za ich umieszczenie na składowisku nie może być jednocześnie ponoszona opłata podwyższona z art. 293 ust. 2 p.o.ś., jak za magazynowanie. Przeciwna wykładnia naruszałaby zakaz wykładni synonimicznej. W przypadku składowisk odpadów, umieszczanie na nim odpadów odbywa się na podstawie decyzji administracyjnych udzielających zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów (pozwolenia zintegrowanego, decyzji zatwierdzającej instrukcje eksploatacji składowiska, decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska). Określają one dozwolone zarządzającemu składowiskiem procesy zbierania lub przetwarzania odpadów na składowisku, a tym samym dozwolone sposoby i miejsca magazynowania odpadów prowadzone w ramach tych procesów. Zarządzający składowiskiem odpadów może oczywiście przekroczyć lub naruszyć określone w tych decyzjach warunki realizacji dozwolonego uprawnienia do zbierania lub przetwarzania odpadów, w tym sposoby i miejsca ich magazynowania – rodzi to jednak inne sankcje, ale nie skutek prawny w postaci naliczenia opłaty w trybie art. 293 ust. 2 p.o.ś. Te inne sankcje to m.in. administracyjne kary pieniężne należne właśnie za przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów albo w decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami u.o. co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów (art. 276 ust. 2 i art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.). Zdaniem Kolegium, przeciwna wykładnia organu pierwszej instancji nie zasługuje na aprobatę, jako naruszająca zakaz wykładni synonimicznej wynikającej z założenia o racjonalności prawodawcy. W konsekwencji organ odwoławczy przyznał rację skarżącej, że zakres stanów faktycznych sankcjonowanych (zakres zastosowania) opisanych w art. 293 ust. 2 p.o.ś, oraz w art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. jest rozłączny, a nie kumulatywny, czyli nie występują stany faktyczne podlegające jednocześnie hipotezie (regulowane przez) art. 293 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.. Przepis art. 293 ust. 2 p.o.ś. tworzy sankcję w postaci opłaty podwyższonej za sytuację magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów, natomiast art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. tworzy sankcję w postaci administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów co do rodzaju i sposobów magazynowania odpadów. Odnosząc powyższe wywody do stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło – w odniesieniu do opłaty za składowanie odpadów na składowisku – że wbrew odmiennej ocenie Spółki umieszczenie na składowisku w 2019 r. odpadów o kodach 16 01 03 i 19 05 03 było składowaniem odpadów. Składowisko było wówczas czynną instalacją przeznaczoną do przetwarzania odpadów, znajdującą się w fazie eksploatacji. Będzie taką aż do momentu zakończenia rekultywacji, co zaplanowano do dnia 31 sierpnia 2027 r. Uzyskanie w 2019 r. zgody na zamknięcie składowiska oznaczało tylko tyle, że od dnia 1 maja 2019 r. Spółka nie mogła umieszczać na nim odpadów w celu ich tam składowania. Mogła jednak nadal umieszczać odpady, ale tylko w celu ich odzysku w procesie rekultywacji, zgodnie z udzielonymi jej zezwoleniami. Kolegium przyznało, że do rekultywacji składowiska Spółka mogła rzeczywiście wykorzystać m.in. odpad kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03. Udzielone jej zezwolenia dopuszczały bowiem umieszczanie tego rodzaju odpadów na składowisku na wierzchowinie kwatery, ale tylko w ramach ściśle określonego (dozwolonego) procesu rekultywacji, polegającego na wykonywaniu z nich warstwy podglebia o miąższości ok. 1,0 m. Spółka nigdy nie przystąpiła do przetwarzania kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03. Zadeklarowała, że od dnia 1 stycznia 2021 r. podjęła działania mające na celu usunięcie tych odpadów z terenu składowiska przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z przedstawionym harmonogramem, odbieranie to zakończy się do dnia 31 grudnia 2024 r. Spółka nie była jednak uprawniona do zbierania odpadów na terenie składowiska w celu ich przetwarzania poza terenem składowiska przez uprawniony podmiot. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że skoro odpady o kodzie 19 05 03 zostały faktycznie umieszczone na składowisku i nie miało to miejsca w ramach dozwolonego Spółce odzysku (rekultywacji), to ich umieszczenie (położenie, pozostawienie) na terenie składowiska odbywało się w ramach jedynego, dozwolonego Spółce w tym miejscu, procesu składowania, za co należy się opłata za składowanie (zwykła). Spółka w ogóle nie dysponowała zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie na składowisku odpadów o kodzie 16 01 03. Ich umieszczenie (położenie, pozostawienie) na terenie składowiska w pryźmie o długości 39,2 m, szerokości 15,1 m i wysokości 3,8 m, także nie miało miejsca w ramach dozwolonego Spółce odzysku (rekultywacji). Tym samym organ odwoławczy uznał, że umieszczenie odpadów o tym kodzie na terenie składowiska odbywać się mogło w ramach jedynego, dozwolonego Spółce w tym miejscu, procesu składowania, za co powinny być uiszczone kwoty opłat za ich składowanie (zwykłe). Co do opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, Kolegium podzieliło zarzuty odwołania. Stwierdziło, że udzielone Spółce zezwolenia nie przewidywały w ogóle uprawnienia do zbierania lub przetwarzania na składowisku odpadów o kodzie 16 01 03. Spółka, gospodarując odpadami, w tym umieszczając je na składowisku, uczyniła to z przekroczeniem lub naruszeniem warunków udzielonych jej decyzjami administracyjnymi, bo wbrew ich postanowieniom. Udzielone z kolei Spółce zezwolenia uprawniały ją do przetwarzania odpadów o kodzie 19 05 03, ale tylko w ramach ściśle określonego (dozwolonego) procesu rekultywacji, polegającego na wykonywaniu z nich warstwy podglebia o miąższości ok. 1,0 m. Proces ten mógł się rozpocząć dopiero po zakończeniu pierwszego etapu prac rekultywacyjnych, planowanego do wykonania do dnia 31 stycznia 2020 r. Spółka nie prowadziła rekultywacji z wykorzystaniem odpadów o kodzie 19 05 03, a wiec umieszczając odpady na kwaterze składowiska czyniła to z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w udzielonych jej decyzjach. To uzasadniałoby zastosowanie wobec Spółki sankcji administracyjnej kary pieniężnej (czego Kolegium nie przesądziło, wskazując na brak właściwości) przewidzianej w art. 298 ust 1 pkt 4 p.o.ś. W ocenie Kolegium, nie było więc podstaw faktycznych do zastosowania w sprawie art. 293 ust. 2 p.o.ś. i ponoszenia przez Spółkę kwot opłat za magazynowanie odpadów (podwyższonych). Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że ustalenia faktyczne i prawne Marszałka w zakresie wyliczenia opłaty zwykłej za składowanie odpadów na składowisku w roku 2019 były prawidłowe. Z tego względu argumentację prawną i faktyczną organu pierwszej instancji w zakresie wyliczenia opłaty zwykłej za składowanie odpadów na składowisku w roku 2019 Kolegium przyjęło jako własną, w tym co do: rodzaju odpadów, daty przyjęcia odpadów na składowisko, zastosowanej stawki oraz ilości odpadów służących do wyliczenia opłaty należnej za rok 2019 r, a także metody wyliczenia. Natomiast wadliwe było uzasadnienie decyzji Marszałka w zakresie opłaty za ich magazynowanie bez wymaganej decyzji. W tym zakresie Kolegium przedstawiło odmienną argumentację. Reformując decyzję w części ustalającej opłatę, Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, wyliczyło należną opłatę, która dotyczyła odpadów przyjętych i składowanych w 2019 r. Z tego tytułu należało obliczyć i zsumować kwoty opłat za ich umieszczenie na składowisku (zwykłe). Kolegium przedstawiło wyliczenie opłaty należnej za 2019 r. za odpady, które Spółka umieściła na składowisku w 2019 r., ustalając, że opłata ta wyniosła 517.070,77 zł. Opłata wynikająca z wykazu przedstawionego przez Spółkę wyniosła 6.244,77 zł, a zatem różnica pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu przedstawionego przez Spółkę wyniosła 510.826,00 zł. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka zarzuciła naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji skargi, organ stwierdził, że o ile przedstawiona przez skarżącą wykładnia przepisów jest, co do zasady, prawidłowa, o tyle nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że ma ona zastosowanie do składających się na podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji okoliczności. Spółka próbuje bowiem wykazać, że za umieszczenie określonej ilości odpadów o kodach 16 01 03 (zużyte opony) i 19 05 03 (kompost nieodpowiadający wymaganiom – niedający się do wykorzystania), na należącym do skarżącej składowisku, w ciągu roku 2019 nie należała się opłata za korzystanie ze środowiska (w tym przypadku opłata za składowanie odpadów), bowiem odpady te przeznaczone były do dalszego przetwarzania, tj. do wykonania warstwy rekultywacyjnej składowiska. Jedynym dowodem na takie przeznaczenie umieszczonych na składowisku odpadów o w/w kodach miałby być – w żaden sposób nieuzewnętrzniony – zamiar ich wykorzystania w tym celu i to w sytuacji, gdy upłynął zarówno termin zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku (tj. 30 kwietnia 2019 r.), jak i termin zakończenia pierwszego etapu prac związanych z technicznym zamknięciem i rekultywacją składowiska (tj. formowanie kształtu wierzchowiny i skarp kwatery – do dnia 31 stycznia 2020 r.). Tymczasem skarżąca nigdy nie przystąpiła do przetwarzania kwestionowanych odpadów na składowisku, bowiem od dnia 1 stycznia 2021 r. podjęła działania mające na celu ich całkowite usunięcie z terenu składowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że składowanie odpadów jest sposobem ich unieszkodliwiania. Z regulacji systemowej wynika, że składowanie stanowi formę przetwarzania odpadów inną niż odzysk. Jest to czynność dotycząca odpadów, niemająca na celu ich przetworzenia w procesie odzysku. Relację pomiędzy składowaniem odpadów a odzyskiem można zatem określić jako alternatywę rozłączną, tzn. jeżeli ma miejsce przetwarzanie odpadów poprzez odzysk, to nie ma miejsca składowanie odpadów. Są to więc różne w istocie formy gospodarowania odpadami. Składowanie jest rodzajem unieszkodliwiana odpadów, odzysk jest natomiast procesem dalszego ich użytecznego wykorzystania. Nie budzi także wątpliwości, że składowanie to nie zbieranie, czy też magazynowanie odpadów, które polega na ich czasowym przechowywaniu odpadów. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z przepisów określających wymagania dotyczące prowadzenia procesów przetwarzania odpadów wynika, iż składowanie odpadów odbywa się, między innymi, na składowisku odpadów. Składowisko jest zaś obiektem budowlanym którego podstawowym celem jest składowanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o.). Jak jednak wynika z art. 104 ust. 2 u.o., ustawodawca dopuścił także inne formy gospodarowania odpadami na składowisku. Na zasadzie wyjątku (co wprost wskazano w w/w przepisie) zezwolono bowiem, na składowisku, zbieranie lub przetwarzanie odpadów w inny sposób niż składowanie w przypadkach określonych w przywołanym wyżej rozporządzeniu, tj. gdy odpady stosowane są do wykonania wierzchniej warstwy izolacyjnej, budowy tymczasowych dróg dojazdowych, budowy skarp w tym obwałowań, kształtowania korony składowiska, wykonywania okrywy biologicznej oraz do rekultywacji. WSA we Wrocławiu zgodził z argumentacją Kolegium, według której inne dozwolone prawem procesy zbierania lub przetwarzania na składowisku odpadów, inne niż składowanie, są wyjątkiem i podlegają ścisłej reglamentacji w udzielonych pozwoleniach. Tym samym, wszelkie działania z odpadami na składowisku, inne niż składowanie, niemające potwierdzenia w pozwoleniach, są zakazane. Jak słusznie wskazało Kolegium, zasadniczym celem umieszczenia odpadów na składowisku jest ich składowanie – przetworzenie w procesie unieszkodliwiania. W ściśle określonych przypadkach odpady pozostawione na składowisku mogą być przetworzone w procesie odzysku, np. do wykonania warstw izolacyjnych lub rekultywacji składowiska. W ramach tych procesów mogą być także magazynowane. Oznacza to, że odpady mogą być umieszczane na składowisku nie tylko w związku z ich składowaniem, ale także w związku z ich przetwarzaniem w ściśle określonym procesie odzysku (jak rekultywacja, budowa dróg na składowisku, czy warstw izolacyjnych). WSA we Wrocławiu podał, że zgodnie z art. 273 § 1 pkt 4 p.o.ś., opłata podstawowa ponoszona jest za taką formę korzystania ze środowiska, jaką jest składowanie odpadów. Tym samym inne, prawnie dopuszczone formy przetwarzania odpadów (lub szerzej inne formy gospodarowania odpadami), nie są obciążone tą opłatą. Inaczej mówiąc, jeżeli odpady zostały umieszczone na składowisku, ale wykorzystywane są w procesie odzysku do jego rekultywacji (lub innych wskazanych w rozporządzeniu celów), to nie są składowane. W takiej sytuacji, pomimo, że opłatę za składowanie odpadów ponosi się z chwilą umieszczenia ich na składowaniu, obowiązek poniesienia tej opłaty nie powstaje, bo nie ma składowania. Kolegium trafnie stwierdziło, że warunkiem koniecznym powstania obowiązku uiszczenia opłaty podstawowej za składowanie odpadów jest nie tylko stan faktyczny polegający na umieszczeniu odpadów na składowisku, ale także wykazanie, że odpady te nie są wykorzystywane przez zarządzającego składowiskiem w jednym z dozwolonych procesów zbierania i przetwarzania (innych niż składowanie), w tym rekultywacji składowiska (czyli procesu odzysku). W ocenie WSA we Wrocławiu, w rozpoznawanej sprawie nie jest sporny fakt umieszczenia na składowisku w 2019 r. – już po jego zamknięciu – odpadów o kodzie 19 05 03 i 16 01 03. Odpady te złożone były w pryzmie o długości 61 m , wysokości 11,9 m oraz szerokości 39,4 m i pozostawały tam do końca 2019 r. (a nawet 2020 r.). Nie jest także sporne, że podmiotem, który je umieścił, była skarżąca Spółka. Sporne jest natomiast, czy Kolegium prawidłowo zakwalifikowało, że przedmiotowe odpady podlegały procesowi składowania, z którym wiąże się obowiązek poniesienia opłaty podstawowej, czy też podlegały innemu dozwolonemu procesowi, który nie jest objęty obowiązkiem ponoszenia tej opłaty. Skarżąca twierdzi bowiem, że sporne odpady zostały umieszczone na składowisku w celu ich zmagazynowania przed wykorzystaniem w procesie rekultywacji składowiska (przygotowanie przed odzyskiem). Z materiału dowodowego zebranego przez organy wynika, że Spółka, jako zarządzający składowiskiem odpadów, najpierw posiadała stosowne zezwolenie (pozwolenie zintegrowane z 2007 r. ze zmianami), uprawniające ją do przetwarzania odpadów o kodzie 19 05 03 (kompost nieodpowiadający wymaganiom) w dwóch procesach: unieszkodliwiania i odzysku. W ramach tych procesów nie zezwolono jednak na ich magazynowanie. Następnie, w decyzji z dnia 9 maja 2019 r., zezwalającej na zamknięcie składowiska i określającej sposób i harmonogram prac związanych z technicznych zamknięciem i rekultywacją składowiska, zezwolono w ramach tych prac na przetwarzanie odpadów wyszczególnionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów w celu wykonania na skarpie i wierzchowinie kwatery warstw wyrównawczych oraz warstwy podglebia. Następnie, w związku z zaprzestaniem przyjmowania odpadów na składowisko, decyzją z dnia 9 lipca 2019 r. stwierdzono wygaśnięcie dotychczas obowiązującej instrukcji prowadzenia składowiska oraz zatwierdzono nową instrukcję prowadzenia składowiska. W decyzji tej zezwolono na przetwarzanie na składowisku odpadów zamiast innych materiałów – w tym odpadu o kodzie 19 05 03 – dla wykonania okrywy rekultywacyjnej (biologicznej). Zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem rekultywacji, pierwszy jej etap miał być zakończony do dnia 31 stycznia 2020 r. (formowanie kształtu wierzchowiny i skarp kwatery). Wykonanie warstwy wyrównawczej nastąpić miało do dnia 30 listopada 2020 r., a warstwy podglebia do dnia 31 grudnia 2024 r. Zakończenie rekultywacji przewidziano do dnia 31 sierpnia 2027 r. W świetle opisanych dokumentów, WSA we Wrocławiu uznał, że Spółka uzyskała zezwolenie na przetwarzanie na składowisku w procesie odzysku odpadów o kodzie 19 05 03 (w ramach rekultywacji składowiska). Bezsprzecznie nie posiadała natomiast takiego zezwolenia dla odpadów o kodzie 16 01 03 (zużyte opony). Materiał dowodowy potwierdza także, że pomimo posiadania zezwolenia na przetwarzanie na składowisku w procesie odzysku odpadów stanowiących kompost niespełanijący wymagań (do rekultywacji składowiska), jak też pomimo deklarowanego przez Spółkę zamiaru wykorzystania tych odpadów do rekultywacji (przygotowanie do procesu odzysku), zarówno w 2019 r., jak też w okresie późniejszym (do końca 2020 r.), skarżąca nie przystąpiła do przetwarzania tych odpadów w procesie odzysku – zgodnie z deklaracją i posiadanym zezwoleniem. Pomimo ustalonego decyzją z dnia 9 maja 2019 r. harmonogramu rekultywacji składowiska, Spółka nie przystąpiła w 2019 r. do wykonywania rekultywacji. Nie uczyniła tego również w 2020 r. Co zaś istotne, w 2021 r. rozpoczęła wywóz przedmiotowych odpadów z terenu składowiska. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium, że stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie potwierdza, iż działanie polegające na umieszczeniu na składowisku odpadów o kodzie 19 05 03 i 16 01 03 może być kwalifikowane jako ich przetwarzanie w procesie odzysku (w związku z rekultywacją składowiska). Tylko bowiem jednoznaczne stwierdzenie, że umieszczenie odpadów na składowisku kwalifikowane jest jako ich odzysk – co oznacza korzystanie ze środowiska w innej formie niż składowanie – stwarza podstawę dla stwierdzenia, że jest to forma korzystania ze środowiska nieobjęta obowiązkiem ponoszenia opłaty podstawowej. Właściwa kwalifikacja tego zdarzenia (procesu odzysku lub składowania) nie może opierać się jedynie na zamiarach i subiektywnych przekonaniach strony, lecz musi znaleźć potwierdzenie w obiektywnych okolicznościach faktycznych sprawy. W konsekwencji, skoro Spółka w 2019 r. korzystała ze środowiska, umieszczając na składowisku odpady o kodzie 19 05 03, których nie wykorzystała w procesie odzysku, zobowiązana była do poniesienia za ten okres opłaty podstawowej tytułu składowania odpadów. Natomiast w odniesieniu do odpadów o kodzie 16 01 03 w ogóle nie może być rozważana kwestia wykorzystania ich w procesie odzysku, gdyż po pierwsze – nie zostały one wymienione w decyzji z dnia 9 lipca 2019 r., zatwierdzającej instrukcję składowiska jako odpady przewidziane do wykorzystania na składowisku w procesie odzysku (tj. rekultywacji składowiska, podobnie jak wcześniej nie zostały one wymienione w pozwoleniu zintegrowanym i jego zmianach), zaś po drugie – podobnie jak odpady o kodzie 19 05 03 zostały one umieszczone na składowisku bez ich dalszego użytecznego wykorzystania. Tym samym fakt ich umieszczenia na składowisku należy kwalifikować jako składowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r.,poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Spółka zarzuciła: I) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez nieprawidłowe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zaskarżona decyzja Kolegium nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z bezzasadnym i błędnym pominięciem przez organ wniosków dowodowych Spółki, przede wszystkim wniosków dowodowych wskazanych w piśmie z dnia 28 stycznia 2022 r.: - z dokumentu: Karty Przekazania Odpadów za okres luty-grudzień 2021 r., - z dokumentu: decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r., - z dokumentu: postanowienia Marszałka z dnia 27 sierpnia 2021 r., - z dokumentu: decyzji Marszałka z dnia 27 stycznia 2022 r., - z przesłuchania świadka: [...], - z przesłuchania świadka: [...], - z przesłuchania strony: [...]; w sytuacji, gdy wymienione wnioski dowodowe zostały powołane celem wykazania faktu istotnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż służyły udowodnieniu nieistnienia podstawowej przesłanki materialnoprawnej naliczenia wobec skarżącej opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska, tj. udowadniały, iż Spółka nie składowała odpadów – który to proces na podstawie wykładni art. 18 ust. 3, 5 i 6 u.o. należy rozumieć jako proces finalnego unieszkodliwiania odpadów, będącego końcowym i ostatecznym etapem przetwarzania danych odpadów, zamykającym ich cykl "życia" oraz obiegu w społeczeństwie i środowisku; konsekwencją pominięcia wniosków dowodowych strony są błędne ustalenia faktyczne organu co do istnienia przesłanek materialnoprawnych naliczenia w niniejszej sprawie opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska (błędne ustalenie, iż miał miejsce proces składowania odpadów), co doprowadziło do błędnego wydania decyzji o naliczeniu tej opłaty, zamiast decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie – w tych okolicznościach wskazane naruszenie przepisów postępowania bez wątpienia miało istotny – wręcz decydujący – wpływ na wynik sprawy; II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wynikające również z naruszenia (wtórnego wobec pierwotnego naruszenia) przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 104 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 6 u.o., poprzez nieprawidłowe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zaskarżona decyzja Kolegium nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z bezzasadnym i błędnym zaniechaniem przez organ przeprowadzenia kompleksowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, mającego służyć zweryfikowaniu: i) jakie były plany i zamiary Spółki (zagadnienia wolicjonalne i motywacyjne, animus); ii) jakie realne działania faktyczne (np. rozłożenie lub nie, rozplantowanie lub nie, zasypanie lub nie, wbudowanie lub nie, itd., corpus) były przez Spółkę podejmowane wobec odpadów, w związku z którymi naliczono opłatę podstawową za korzystanie ze środowiska i oparcie w tym zakresie rozstrzygnięcia o domniemanie, iż każde umieszczenie odpadów na składowisku odbywa się w ramach ich składowania, w sytuacji, gdy z przepisów prawa odpadowego – w szczególności z przywołanego przez Kolegium i Sąd pierwszej instancji art. 104 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 6 u.o. – nie wynika wskazane domniemanie, co prowadzi do konkluzji, że kwestia ta winna podlegać standardowym (kompleksowym) procesom dowodzenia w ramach niniejszego postępowania, czego nie zaniechano. Wbrew twierdzeniom Kolegium i Sądu pierwszej instancji, to nie z treści art. 104 ust. 2 u.o. albo art. 124 ust. 6 u.o. – oraz wskazanych tam przepisów wykonawczych – wynika wyjątkowy brak obowiązku naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska w przypadku przetwarzania odpadów zgodnego z posiadanym pozwoleniem (ustawodawca w żadnym miejscu nie wskazał na istnienie takiej zależności). Brak naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska wynika w tym przypadku z faktu, iż opłata ta jest ekwiwalentem za skorzystanie z naturalnej asymilacyjnej pojemności środowiska i dlatego nie może być ponoszona w sytuacji, gdy dane odpady podlegają jeszcze dalszym procesowym zagospodarowania odpadów. Konsekwencją oparcia rozstrzygnięć o wskazane domniemanie były błędne ustalenia faktyczne co do istnienia przesłanek materialnoprawnych naliczenia w niniejszej sprawie opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska, co doprowadziło do błędnego wydania rozstrzygnięcia o naliczeniu tej opłaty, zamiast decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie (na etapie postępowania administracyjnego). W tych okolicznościach wskazane naruszenie przepisów postępowania bez wątpienia miało istotny – wręcz decydujący – wpływ na wynik sprawy; III) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. w zw. z art. 18 ust. 6 u.o. w zw. z treścią załącznika nr 2 do u.o. w zw. z art. 104 u.o., poprzez błędne przyjęcie, iż dla kwalifikowania działań skarżącej jako składowanie odpadów wystarczające jest stwierdzenie zgromadzenia odpadów na terenie składowiska, bez potrzeby określenia, w jakim celu i z jakiem zamiarem te odpady się tam znalazły, a także jakie czynności są wobec nich podejmowane, w sytuacji, gdy z regulacji prawa odpadowego wyraźnie wynika, iż składowanie odpadów stanowi jeden z wariantów przetwarzania odpadów, którego celem jest ostateczne zagospodarowanie odpadów – po którym to etapie nie następują żadne inne czynności w ramach gospodarki odpadami – w związku z czym dla stwierdzenia istnienia czynności składowania odpadów konieczne było udowodnienie woli i faktu ostatecznego zagospodarowania odpadów na terenie składowiska w ramach procesu przetwarzania D1 lub D6;w ramach niniejszej sprawy konieczne byłoby więc wykazanie: i) występowania woli po stronie skarżącej ostatecznego zagospodarowania odpadów na terenie składowiska w ramach procesu D1 lub D6, co nie nastąpiło, gdyż w toku sprawy wykazano lub starano się wykazać zupełnie odmienną wolę strony – odpady miały być najpierw przetworzone przez Spółkę w ramach procesu rekultywacji, a gdy to okazało się na obecnym etapie niemożliwe, to odpady zaczęły być wywożone i gospodarowane w innym miejscu przez uprawnione pomioty, ii) iż odpady zostały poddane przetworzeniu w ramach procesu ich unieszkodliwiania D1 lub D6, co nie nastąpiło, gdyż nawet Sąd pierwszej instancji – a wcześniej Kolegium, Marszałek, jak również WIOŚ – potwierdził, iż odpady nie zostały przez Spółkę poddane procesom przetworzenia, co wyklucza możliwość kwalifikowania działania skarżącej jako unieszkodliwiania odpadów w postaci ich składowania; IV) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 104 u.o., poprzez błędne przyjęcie, iż z treści tego przepisu wyprowadzić należy domniemanie, iż każde umieszczenie odpadów na terenie składowiska jest składowaniem tych odpadów, w sytuacji, gdy powoływany przez Kolegium i Sąd pierwszej instancji przepis ma charakter normy zakazu (tj. określa jakich zachowań adresat normy powinien się wystrzegać), z określeniem wyjątków od tej generalnej zasady zakazu, natomiast w przepisie tym: - nie sformułowano nakazu uznania, bez potrzeby przeprowadzenia dowodu, pewnego faktu za istniejący, który to jest istotny w procesie stosowania prawa (domniemanie prawne), - w oparciu o ten przepis nie można wyprowadzić istnienia domniemania faktycznego, że każde umieszczenie odpadów na terenie składowiska jest ich składowaniem, gdyż tego rodzaju konkluzja wymaga kwalifikowania postępowania z odpadami na podstawie definicji z ustawy o odpadach, a w pozaprawnym postrzeganiu rzeczywistości nie odczytuje się złożenia odpadów na składowisku jako ich zeskładowanie, ale składowaniem określa się dopiero etap "wbudowania" odpadów w składowisko, zagospodarowania ich w taki sposób, iż nie ma wątpliwości, że jest to ostatni etap postępowania z odpadami, - czynności faktyczne podejmowane przez Spółkę i potwierdzone przez stosowne organy – iż odpady nie zostały w żaden sposób przetworzone, tylko złożone tymczasowo na terenie składowiska, a obecnie są wywożone przez uprawnione podmioty, w ramach zatwierdzonego przez Marszałka przedsięwzięcia – nie dają podstaw do wysuwania twierdzeń faktycznych, iż przedmiotowe odpady zostały w tym miejscu złożone na zawsze, w ramach ostatecznego etapu ich przetwarzania; V) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 297 w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., poprzez błędne przyjęcie, iż z treści tych przepisów wynika tytuł do naliczania opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska (chyba że nastąpiło to w oparciu o decyzję określającą wyjątek od tej zasady), który to tytuł jest związany z samym faktem umieszczenia odpadów na składowisku, niezależnie od tego, czy umieszczenie to miało miejsce w związku ze wskazanym przez ustawodawcę procesem unieszkodliwiania odpadów – ich składowaniem, w sytuacji, gdy w oparciu o wyniki wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej stwierdzić należy, że opłatę podstawową można naliczać jedynie w przypadku udowodnionego faktu umieszczenia odpadów na składowisku, ale które to zdarzenie musi nastąpić w ramach szczególnego procesu przetwarzania odpadów – ich składowania, na który powołuje się ustawodawca w ramach art. 273 ust. 1 p.o.ś., w związku z czym, opłata podstawowa za magazynowanie odpadów przez Spółkę, w sytuacji stwierdzonego braku ich przetwarzania, nie powinna zostać naliczona; VI) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 297 w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., poprzez błędne przyjęcie, iż opłata podstawowa za korzystanie ze środowiska jest związana z samym faktem umieszczenia odpadów na składowisku (nawet jeśli miało to miejsce w sytuacji ich zmagazynowania w celu przeprowadzenia dalszego procesu rekultywacji lub późniejszego – zgodnego z prawem – ich wywożenia do miejsca ostatecznego przetwarzania), niezależnie od tego, czy to umieszczenie na składowisku nastąpiło w celu ich ostatecznego unieszkodliwienia w tym miejscu, czy też było jedynie etapem (nieostatecznym) gospodarowania tymi odpadami, w sytuacji gdy: a) opłata podstawowa jako "opłata" w reżimie administracyjnoprawnym stanowi rodzaj daniny publicznej o charakterze ekwiwalentnym i wzajemnym (jest to quasi wynagrodzenie) za skorzystanie z naturalnej asymilacyjnej pojemności środowiska, która ma polegać na "wchłonięciu" przez środowisko odpadów, których przetworzenie w inny sposób (np. poprzez recykling) nie jest już możliwe, a w sytuacji, w której odpady nie zostają "wchłonięte" przez środowisko w ramach procesu ich składowania, tylko zostają w inny sposób zagospodarowane (tudzież wywiezione, zgodnie z realizowanym przedsięwzięciem, zatwierdzonym przez Marszałka), nie występuje zdarzenie skorzystania z naturalnej asymilacji pojemności środowiska, stąd w takim przypadku brak jest "ekwiwalentu", którego wystąpienie jest dla naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska niezbędne, b) art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. wprost wskazuje, że opłata za korzystanie ze środowiska (czyli opłata podstawowa) jest ponoszona za składowanie odpadów, a zatem uznanie, że opłata podstawowa należna jest za samo umieszczenie odpadów na składowisku bez potrzeby rozróżniania, w jakim celu umieszczono odpady na składowisku (czy w celu składowania, czy w celu magazynowania, czy w innym celu) – stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., c) art. 286 ust. 1 pkt 1 lit. c p.o.ś. wprost wskazuje, że podmiot korzystający ze środowiska przedkłada wykaz informacji i danych o zakresie korzystania ze środowiska w zakresie rodzajów i ilości składowanych odpadów, w przypadku składowania odpadów, z którego to przepisu wprost wynika, że związana ze składanym przez podmioty korzystające ze środowiska wykazem opłata podstawowa stanowi opłatę za składowanie odpadów (jako formy przetwarzania/unieszkodliwiania odpadów), a zatem uznanie, że opłata podstawowa należna jest za samo umieszczenie odpadów na składowisku bez potrzeby rozróżniania, w jakim celu umieszczono odpady na składowisku (czy w celu składowania, czy w celu magazynowania, czy w innym celu) – stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 286 ust. 1 pkt 1 lit. c p.o.ś., d) art. 290 ust. 3 pkt 2 i 4 p.o.ś. nakazuje Radzie Ministrów przy określaniu w drodze rozporządzenia stawek opłat za korzystanie ze środowiska (stawek opłaty podstawowej) w zakresie "stawek odpadowych" brać pod uwagę: i) uciążliwość odpadów dla środowiska, które to wprost oznacza, że opłata podstawowa jest opłatą za składowanie odpadów, tj. za wieczyste umieszczenie odpadów na składowisku będące formą zagospodarowania/unieszkodliwienia odpadów, a także formą skorzystania ze środowiska w postaci trwałej emisji odpadów do środowiska, gdyż tylko w takim przypadku (inaczej niż w przypadku tymczasowego magazynowania odpadów) można mówić o uciążliwości odpadów dla środowiska (analogicznie jak przy emisji gazów i pyłów do środowiska), ii) możliwości techniczne lub technologiczne oraz ekologiczną lub ekonomiczną racjonalność odzysku odpadów, co wprost oznacza, że opłata podstawowa jest opłatą za składowanie odpadów, tj. za wieczyste umieszczenie odpadów na składowisku będące formą zagospodarowania/unieszkodliwienia odpadów, a także formą skorzystania ze środowiska w postaci trwałej emisji odpadów do środowiska, gdyż tylko w takim przypadku (inaczej niż w przypadku tymczasowego magazynowania odpadów) można uzależniać wysokość opłaty podstawowej od racjonalności odzysku odpadów, bowiem odzysk odpadów jest zawsze alternatywą dla składowania odpadów (nigdy dla magazynowania odpadów), jako procesu końcowego zagospodarowania bądź unieszkodliwienia odpadów, stąd ustawodawca wprost nakazuje, poprzez kształtowanie stawek opłaty podstawowej, "dopingować" do odzyskiwania odpadów, zamiast ich składowania, w tych sytuacjach, kiedy odzysk odpadów jest racjonalny, a zatem uznanie przez organ, że opłata podstawowa należna jest za samo umieszczenie odpadów na składowisku bez potrzeby rozróżniania, w jakim celu umieszczono odpady na składowisku (czy w celu składowania, czy w celu magazynowania, czy w innym celu) – stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 290 ust. 3 pkt pkt 2 i 4 p.o.ś.; VII) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 284 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., polegające na uznaniu, że opłata podstawowa może być należna także z tytułu magazynowania odpadów na składowisku, który to pogląd sprzeczny jest z podstawowym założeniem ustawodawcy, że opłata podstawowa wnoszona jest przez "podmiot korzystający ze środowiska" oraz w zakresie "korzystania ze środowiska", które to rozumiane jest jako wprowadzenie do środowiska substancji lub energii, przy czym skoro odpady to substancje, które od chwili ich wytworzenia (nabrania statusu odpadu) krążą w uregulowanym obiegu gospodarczym aż do momentu, kiedy odebrany im zostanie status odpadów (na skutek np. poddania ich odzyskowi), bądź zostaną zniszczone (np. spalone), bądź zostaną na trwałe wprowadzone do środowiska poprzez ich zeskładowanie w danym miejscu (składowisku odpadów) – to tylko składowanie odpadów, jako proces ich finalnego zagospodarowania/unieszkodliwienia, spełnia kryterium trwałego wprowadzenia substancji do środowiska i może być przez to skorelowane z obowiązkiem poniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska, tj. opłaty podstawowej, gdyż magazynowanie odpadów może być wielokrotne, a z definicji nie jest nigdy końcowe, dlatego też błędne uznanie, że magazynowanie odpadów może wymagać poniesienia opłaty podstawowej, oznaczałoby przyznanie, że z racji tego samego odpadu może wielokrotnie powstać obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska, kiedy tymczasem w ramach jednego i tego samego odpadu opłata za korzystanie ze środowiska, tj. opłata podstawowa, może być należna wyłącznie jeden raz; VIII) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 297 w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., poprzez jego błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na wymierzeniu stronie opłaty podstawowej za rok 2019, w sytuacji, kiedy odpady nie zostały umieszczone na składowisku na stałe (w procesie składowania jako formy finalnej zagospodarowania/unieszkodliwiania odpadów), czyli tak jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a fakt ich wywożenia z terenu przedmiotowego składowiska (celem unieszkodliwienia lub odzysku przez inne podmioty w innych miejscach) stanowi realizację przez Spółkę decyzji Marszałka, w ramach dalszego transportu i przetwarzania odpadów niezeskładowanych, tj. w ramach (a nie na końcu) ich cyklu życia i obiegu w społeczeństwie oraz środowisku. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazała, że intencją Spółki jest, aby Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę w zakresie opłaty podstawowej, uznając część rozstrzygnięcia w zakresie opłaty podwyższonej za niezaskarżoną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Opłata za korzystanie ze środowiska, jak wynika z treści art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., ponoszona jest m.in. za składowanie odpadów, przy czym zgodnie z art. 293 ust. 2 tej ustawy, magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. Zgodnie z art. 284 ust. 1 p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 p.o.ś.). W świetle art. 285 ust. 2 p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do dnia 31 marca następnego roku. We wskazanym terminie podmiot korzystający ze środowiska obowiązany jest również do przedłożenia marszałkowi województwa wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz o wysokości należnych opłat (dalej w skrócie: "wykaz"). W sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie przedłoży wykazu, marszałek województwa, zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., wymierza w drodze decyzji opłatę na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Według przepisów u.o., magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 u.o.). Dopuszczalność magazynowania odpadów wynika zatem z posiadanego przez posiadacza odpadów uprawnienia na określoną formę gospodarki tymi odpadami. Jest prowadzone w ramach tych procesów oraz stanowi ich integralną, niesamodzielną, część. Określenie sposobu i miejsca magazynowania odpadów jest częścią zezwoleń uprawniających na określoną formę gospodarki odpadami. W art. 293 ust. 2 p.o.ś. chodzi o przypadek kiedy "decyzja określająca sposób i miejsce magazynowania" była w ogóle "wymagana", ale posiadacz odpadów jej nie uzyskał. Przepis art. 293 ust. 2 p.o.ś. wyklucza zatem takie przypadki, kiedy posiadacz odpadów magazynował odpady w sposób i w miejscu dozwolonych mu zezwoleniem procesów zbierania lub przetwarzania odpadów. Sposób i miejsce magazynowania odpadów jest konsekwencją udzielonego posiadaczowi odpadów uprawnienia do zbierania lub przetwarzania odpadów w określonym miejscu i w określony sposób. Nie jest możliwe zbieranie lub przetwarzanie odpadów, bez choćby chwilowego, ich magazynowania poprzedzającego te procesy. W przypadku składowisk odpadów umieszczanie na nim odpadów odbywa się na podstawie decyzji administracyjnych udzielających zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów (pozwolenia zintegrowanego, decyzji zatwierdzającej instrukcje eksploatacji składowiska, decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska). Określają one dozwolone zarządzającemu składowiskiem procesy zbierania lub przetwarzanie odpadów na składowisku, a tym samym dozwolone sposoby i miejsca magazynowania odpadów prowadzone w ramach tych procesów. Przekroczenie przez zarządzającego składowiskiem odpadów warunków określonych w tych decyzjach dotyczących realizacji dozwolonego uprawnienia do zbierania lub przetwarzania odpadów, w tym sposoby i miejsca ich magazynowania, powoduje sankcję w postaci administracyjnej kary pieniężnej należnej za przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów albo w decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach, co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów (art. 276 ust. 2 i art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.). Podkreślić należy, że z przepisów działu VIII u.o. ("Wymagania dotyczące procesów przetwarzania odpadów") wynika, że odpady składuje się na składowisku odpadów (art. 103 ust. 1 pkt 1 u.o.). Jednocześnie na składowisku zakazuje się magazynowania odpadów oraz ich zbierania lub ich przetwarzania w inny sposób niż składowanie, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 124 ust. 6 (art. 104 ust. 1 i 2 u.o.). Przepisy wydane na podstawie art. 124 ust. 6 u.o. dopuszczają stosowanie odpadów na składowisku między innymi w celu wykonywania warstwy izolacyjnej oraz do rekultywacji składowisk (§ 16 i § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafnie przyjęto, że umieszczenie odpadów w 2019 r. na składowisku było ich składowaniem w rozumieniu p.o.ś., które wymagało naliczenia opłaty. Niewątpliwie, według przedłożonej dokumentacji, skarżąca mogła wykorzystać odpad 19 05 03 do rekultywacji składowiska, bowiem udzielone jej zezwolenia dopuszczały umieszczenie tego rodzaju odpadów na wierzchowinie kwatery, ale wyłącznie w ramach procesu rekultywacji, polegającego na wykonaniu z nich warstwy podglebia o miąższości około 1,0 m. Spółka w wyznaczonym harmonogramem terminie, tj. do dnia 31 stycznia 2020 r., nie wykonała pierwszego etapu prac rekultywacyjnych, a więc formowania kształtu wierzchowiny i skarp kwatery. Ten etap nie był zakończony także w dniach 20 sierpnia i 16 listopada 2020 r., to jest w dniach kontroli przeprowadzonej przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Owe okoliczności potwierdzają trafność przyjętego w sprawie stanowiska, według którego Spółka nie mogła przystąpić do kolejnego etapu rekultywacji składowiska i w tym celu wykorzystać odpady o kodzie 19 05 03. Skarżąca od czerwca 2019 r. umieszczała na składowisku odpady o kodzie 19 05 03, nie mogąc ich zagospodarować zgodnie z udzielonymi pozwoleniami. Na dzień kontroli dokonanej przez WIOŚ była to pryzma o: długości 61 m, szerokości 39,4 m i wysokości 11,9 m. Uzasadnione są więc konkluzje, że nie była to dopuszczona pozwoleniami warstwa podglebia o miąższości 1,0 m. Skoro zatem odpady o podanym kodzie zostały umieszczone na składowisku, a ich umieszczenie nie odbyło się w związku dopuszczonym zezwoleniami procesem rekultywacji, to należało przyjąć, że doszło do ich składowania, wymagającego ustalenia opłaty. Z kolei jeśli chodzi o odpady o kodzie 16 01 03 to niewątpliwe jest, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na ich zbieranie i przetwarzanie na składowisku. Zostały one umieszczone na terenie składowiska w pryzmie o: długości 39,2 m, wysokości 3,8 m i szerokości 15,1 m. W świetle powołanych przepisów i okoliczności, trafnie przyjęto, że skarżąca w 2019 r. składowała odpady o kodach: 19 05 03 i 16 01 03 na składowisku odpadów. Jak bowiem wynika z w/w przepisów, magazynowanie odpadów na składowisku odpadów nie jest dozwolone, chyba że magazynuje się je w celu wykonywania warstwy izolacyjnej oraz do rekultywacji składowisk. W sprawie nie ulega wątpliwości, że Spółka, według obowiązujących zezwoleń, mogła wykorzystać odpady o kodzie 19 05 03 do rekultywacji składowiska odpadów, według reguł określonych w udzielonych jej zezwoleniach. Niezakwestionowane skutecznie przez skarżącą ustalenia organów dowodzą jednak, że Spółka nie wdrożyła procedur przewidzianych w udzielonych jej zezwoleniach. W tej sytuacji prawidłowa jest konkluzja Kolegium, według której umieszczenie owych odpadów należało uznać za składowanie podlegające opłacie środowiskowej. Podkreślić też należy, że dla przyjęcia powyższej oceny prawnej nie mogła mieć znaczenia strona wolitywna skarżącej kasacyjnie – okoliczności sprawy wskazywały bowiem jednoznacznie, że Spółka nie zrealizowała obowiązków wynikających z udzielonych zezwoleń, co skutkowało zakwalifikowaniem jej działań jako składowanie odpadów na wysypisku odpadów, wymagającym uiszczenia opłaty środowiskowej. W konsekwencji zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego należało uznać za nieuzasadnione. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia procedury administracyjnej. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. To zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności – z punktu widzenia przedmiotu postępowania – zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem wszystkie okoliczności związane ze zdeponowaniem odpadów w 2019 r. na składowisku odpadów, a okoliczności te są w istocie niesporne. Wnioski dowodowe formułowane w postępowaniu administracyjnym, nieuwzględnione przez organ odwoławczy, dotyczyły zdarzeń przyszłych – irrelewantnych z punktu widzenia przedmiotu sporu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.