III SA/Gl 379/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2026 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oddala skargę.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 stycznia 2026 r., nr NPII.4131.1.811.2025, Wojewoda Śląski stwierdził w całości nieważności uchwały Rady Gminy P. nr [...] z 27 listopada 2025 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku pana T.C. o udostępnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Rada podjęła w dniu 27 listopada 2025 r. uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku z 3 listopada 2025 r. pana T.C. o udostępnienie informacji publicznej. W podstawie prawnej powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2024 poz. 572; dalej jako: u.d.i.p.). W uzasadnieniu uchwały przyjęto, że żądane we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej, a Przewodniczącego Rady zobowiązano do poinformowania wnioskodawcy o treści uchwały. Stanowisko Rady oparto na założeniu, iż wniosek dotyczył w istocie wyjaśnień, tłumaczeń, motywów działania organu oraz niezmaterializowanych w żadnej postaci zamierzeń albo czynności faktycznych, a nie istniejących i utrwalonych informacji o sprawach publicznych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 stycznia 2026 r. Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości, uznając, że spośród dziesięciu punktów wniosku pytania zawarte w punktach 2, 5, 6 i 8 odnosiły się do obiektywnie istniejących faktów związanych z działalnością organu władzy publicznej, a zatem nie mogły zostać zbiorczo zakwalifikowane jako żądania niedotyczące informacji publicznej. W skardze do sądu administracyjnego Gmina zakwestionowała to stanowisko żądając uchylenia w całości spornego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia kosztów. Podkreślono, że uchwała i uzasadnienie stanowią całość. Pytania z punktów 2, 3, 5, 6 i 8 wniosku nie dotyczyły dokumentów ani danych już utrwalonych, lecz przebiegu czynności faktycznych, zakresu zapoznania się z dokumentacją, ocen treści dokumentów oraz wiedzy poszczególnych radnych, wobec czego nie mieściły się w przedmiotowym zakresie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzając nieważność uchwały Wojewoda naruszył prawo w zakresie art. 1 u.d.i.p., a zatem interes prawny Gminy i uprawnienia również zostały naruszone – stąd wywodziła legitymację do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że pytania z punktów 2, 5, 6 i 8 nie dotyczą motywów ani planów organu, lecz faktów odnoszących się do działalności organu publicznego, a pojęcia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z dokumentem jako nośnikiem tej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej p.u.s.a.) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z mocy art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości albo w części, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Nadto podnieść należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się wyłącznie według kryterium legalności (art. 1 § 2 p.u.s.a.); niedopuszczalne jest kierowanie się zasadami słuszności, celowości czy sprawiedliwości społecznej. Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny sądu musi być więc ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2736/19). Zgodnie natomiast z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Naruszenia prawa o charakterze istotnym występują w razie ustalenia ich sprzeczności z prawem. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011r., sygn. akt II OSK 412/11). Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05). W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru. Przechodząc więc do merytorycznej analizy zaskarżonego aktu nadzoru stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie częściowo w warstwie argumentacyjnej, natomiast co do wyniku kontroli nie jest zasadna. Podstawę prawną kontroli sądu stanowią art. 3 § 2 pkt 7, art. 50 § 1, art. 54 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś legitymacja gminy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wynika z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. Kontrola sądu w niniejszej sprawie ogranicza się do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, a więc do ustalenia, czy organ nadzoru trafnie przyjął, że zaskarżona uchwała istotnie naruszała prawo. Przedmiotem tej oceny nie jest natomiast bezpośrednie rozstrzygnięcie samego wniosku o informację publiczną, lecz to, czy rada gminy mogła w przyjętej formie i treści uznać cały wniosek za niedotyczący informacji publicznej. Na wstępie wskazać należy, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje według reżimu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej i nie zachodzą ustawowe przesłanki odmowy lub umorzenia, podmiot zobowiązany powinien ją udostępnić w drodze czynności materialno-technicznej; odmowa albo umorzenie wymagają decyzji administracyjnej, co wynika z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli natomiast wniosek nie dotyczy informacji publicznej, właściwą formą reakcji nie jest podejmowanie aktu prawa wewnętrznego lub aktu organu stanowiącego w postaci uchwały deklarującej taki brak, lecz poinformowanie wnioskodawcy pismem o tym, że żądanie nie mieści się w zakresie ustawy. Tego rodzaju stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i koresponduje z tym, że uchwała rady gminy nie jest przewidzianą przez ustawę formą rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej. Okoliczność, że organ nadzoru w odpowiedzi na skargę nie uczynił z tej kwestii głównej podstawy obrony rozstrzygnięcia, nie pozbawia sądu obowiązku uwzględnienia tej wady z urzędu, skoro ocena legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego następuje według kryterium zgodności z prawem. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że trafnie skarżąca Gmina podnosi, iż załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej co do zasady następuje przez czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji, a w przypadkach przewidzianych ustawą przez decyzję administracyjną o odmowie lub umorzeniu, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Uchwała rady gminy, której treścią jest generalne przesądzenie, że określone żądania nie stanowią informacji publicznej, nie znajduje wyraźnego oparcia w konstrukcji ustawowej dostępu do informacji publicznej. Organ nadzoru jednak nie zakwestionował samej formy załatwienia wniosku jako jedynej podstawy nieważności, lecz przyjął przede wszystkim, że rada wadliwie oceniła przedmiot wniosku, uznając w całości, że nie dotyczy on informacji publicznej, mimo że część żądań niewątpliwie odnosiła się do informacji o sprawach publicznych. W realiach sprawy uchwała zawierała normatywne i kategoryczne stwierdzenie, że wszystkie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Jeżeli więc choć część wniosku obejmowała informację publiczną, przyjęta w uchwale kwalifikacja całego wniosku jako pozostającego poza zakresem ustawy, była więc niezgodna z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach oraz w trybie określonych w ustawie. Artykuł 6 ust. 1 tej ustawy zawiera otwarty katalog informacji podlegających udostępnieniu, obejmując m.in. informacje o organach władzy publicznej, zasadach ich funkcjonowania, sposobie stanowienia aktów oraz treści i postaci dokumentów urzędowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów odnoszących się do działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznym. Nie obejmuje natomiast żądania przedstawienia motywów działania, opinii, ocen, interpretacji czy przewidywań, jeżeli nie znajdują one wyrazu w istniejącym materiale urzędowym albo nie stanowią treści dokumentu podlegającego udostępnieniu. Skład tut. Sądu orzekający w tej sprawie podziela również stanowisko, że nie można utożsamiać informacji publicznej wyłącznie z dokumentem jako jej nośnikiem. Z samego faktu, że określona informacja nie została ujęta w jednym, odrębnym dokumencie, nie wynika jeszcze, iż przestaje być informacją publiczną, jeżeli odnosi się do faktów ze sfery działalności organu i może zostać odtworzona na podstawie posiadanych danych bez kreowania jakościowo nowej informacji. Jednocześnie trafny pozostaje akcentowany przez skarżącą pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy zobowiązywaniu organu do prowadzenia analiz, ustalania motywów psychicznych osób pełniących funkcje publiczne albo rekonstruowania wiedzy poszczególnych członków organu kolegialnego, jeżeli nie wynika ona z dokumentacji sprawy. Granica pomiędzy informacją o faktach a żądaniem wyjaśnień czy tworzenia nowej informacji musi być oceniana odrębnie względem każdego punktu wniosku. Oceniając zatem poszczególne zarzuty skargi stwierdzić należy, że zasadniczy argument sprowadza się do twierdzenia, że pytania objęte punktami 2, 5, 6 i 8 wniosku nie dotyczyły informacji publicznej, ponieważ nie odnosiły się do dokumentów, lecz do czynności faktycznych i ocen. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim zmierza do przyjęcia, że sam brak jednego utrwalonego dokumentu wyłącza istnienie informacji publicznej. Odnosząc się do punktu 2 wniosku - należy zauważyć, że pytanie, czy Rada została wezwana przez określone osoby do zachowania terminu, dotyczy faktu zaistnienia określonych działań w toku procedowania sprawy. Jest to informacja o przebiegu czynności związanych z wykonywaniem zadań publicznych, a nie pytanie o motywy działania organu. O ile odpowiedź może wymagać sprawdzenia posiadanej dokumentacji lub korespondencji, o tyle nie stanowi ona sama przez się żądania wyjaśnienia czy opinii. W odniesieniu do punktu 5 wniosku - konieczne jest rozróżnienie dwóch części żądania. Pytanie, czy Rada Gminy zapoznała się z kompletem dokumentów związanych z petycją, ma charakter graniczny, gdyż w części dotyczy przebiegu prac organu, ale pozostaje związane z publiczną procedurą rozpatrywania petycji; natomiast podpunkt "jakie to były dokumenty" oraz żądanie ich wyszczególnienia i udostępnienia niewątpliwie dotyczy dokumentacji wykorzystywanej przy rozpatrywaniu sprawy publicznej, a więc informacji publicznej podlegającej co najmniej ocenie w trybie ustawy, a nie odrzuceniu jako pozostającej całkowicie poza jej zakresem. Punkt 6 wniosku - dotyczący posiadania przez Radę dokumentu potwierdzającego ważność pozwolenia na budowę i żądania załączenia jego kopii, wprost odnosi się do istnienia określonego dokumentu pozostającego w dyspozycji organu oraz do jego udostępnienia. Tego rodzaju żądanie mieści się w granicy prawa do informacji publicznej, skoro dotyczy dokumentu używanego przy wykonywaniu zadań publicznych i odnoszącego się do sprawy będącej przedmiotem działania organu. Punkt 8 - ma charakter mieszany bowiem w części obejmującej pytanie "na kiedy przypada moment wygaśnięcia pozwolenia na budowę" oraz żądanie wskazania dokumentu, na którym opierają się radni, dotyczy on informacji o faktach i dokumentach wykorzystywanych przez organ. Natomiast w części pytającej "na jakiej podstawie ten termin został wyznaczony" może on wkraczać w sferę wyjaśnień i interpretacji. Nie zmienia to jednak tego, że całościowa kwalifikacja tego punktu przez Radę jako niedotyczącego informacji publicznej była nieuzasadniona. Nie można natomiast podzielić argumentacji skarżącej w tej części, w której utożsamia ona informację publiczną wyłącznie z dokumentem już istniejącym i wyodrębnionym. Przywołany w skardze wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1550/11, odnoszony jest do udostępniania materiałów z akt postępowania i nie uzasadnia tezy, że każda informacja o faktach związanych z działalnością organu traci publiczny charakter tylko dlatego, że nie została utrwalona w odrębnym dokumencie. Równocześnie rację ma skarżąca o tyle, że organ zobowiązany nie ma obowiązku tworzenia nowej jakościowo informacji, ustalania stanów świadomości radnych ani sporządzania ocen prawnych na potrzeby wnioskodawcy. Z tej przyczyny część pytań wniosku mogła zostać uznana za niewchodzącą w zakres u.d.i.p., jednak okoliczność ta nie podważa zasadniczej oceny organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała wadliwie objęła takim stanowiskiem cały wniosek, w tym również punkty niewątpliwie dotyczące informacji publicznej. Konkludując zatem stanowisko organu nadzoru co do meritum należało ocenić jako zasadniczo prawidłowe. Wojewoda trafnie przyjął, że wniosek obejmował zarówno pytania, które nie stanowią informacji publicznej, jak i takie, które dotyczą faktów, dokumentów oraz działań organu w sferze publicznej, a więc nie mogły zostać objęte jednolitym stwierdzeniem o braku publicznego charakteru żądanych danych. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu także dlatego, że wada uchwały miała charakter istotny. Rada nie dokonała zindywidualizowanej analizy poszczególnych punktów wniosku w sposób pozwalający na zgodne z ustawą rozdzielenie żądań dotyczących informacji publicznej od żądań wykraczających poza ustawowy zakres, lecz przyjęła rozwiązanie całościowe, które prowadziło do odmowy zastosowania reżimu u.d.i.p. również wobec żądań niewątpliwie mieszczących się w tej ustawie. Nie zasługuje przy tym na aprobatę zawarte w skardze twierdzenie, że skoro organ nadzoru nie zakwestionował formy załatwienia sprawy jako czynności materialno-technicznej, to rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zostać uchylone. Istotą nadzoru nie było tu bowiem samo wskazanie niewłaściwego instrumentu procesowego, lecz niezgodna z prawem materialnym kwalifikacja przedmiotu wniosku, która znalazła wyraz w treści uchwały. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje uchwały organu stanowiącego jako właściwej formy stwierdzenia, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej; zastosowanie takiej formy narusza przepisy określające tryb i formy załatwiania wniosków informacyjnych. W konsekwencji zatem błędność materialnoprawnej oceny wniosku, połączona z wadliwą formą jego załatwienia, uzasadniała ingerencję nadzorczą. W okolicznościach sprawy stwierdzenie nieważności uchwały w całości należało uznać za środek adekwatny. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznaje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowo stwierdziło nieważność uchwały, gdyż ta naruszała art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że cały wniosek z dnia 3 listopada 2025 r. nie dotyczył informacji publicznej, podczas gdy co najmniej część jego punktów obejmowała informacje o sprawach publicznych lub dokumenty odnoszące się do działalności organu. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.