III SA/Kr 1316/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] "F." w T. na uchwałę Rady Miasta Bochnia z dnia 27 marca 2025 r, nr XIV/130/25 zmieniającą uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta Bochnia przez osoby fizyczne i prawne inne niż Gmina Miasta Bochnia oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oddala skargę.

Rada Miasta Bochnia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, 1572, 1907 i 1940) w związku z art. 38 ust.1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 754, 1562 i 1572) podjęła w dniu 27 marca 2025 r. uchwałę nr XIV/130/25 zmieniająca uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego i szkól podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta Bochnia przez osoby fizyczne i prawne inne niż Gmina Miasta Bochnia oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Rada Miasta Bochnia uchwaliła, co następuje: § 1. W uchwale Nr XXXIII/321/21 Rady Miasta Bochnia z dnia 24 czerwca 2021 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta Bochnia przez osoby fizyczne i prawne inne niż Gmina Miasta Bochnia oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania ( Dz. Urz. Woj. Małop. z 2021 r. poz. 3884 ) wprowadza się następujące zmiany: 1) § 3 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "1. Organ prowadzący przekazuje do organu dotującego, do 5 dnia każdego miesiąca, informację o faktycznej liczbie uczniów zapisanych i uczęszczających do jednostki według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca. Wzór informacji stanowi załącznik nr 2 do uchwały."; załącznik nr 1 otrzymuje brzmienie załącznika nr 1 do niniejszej uchwały; załącznik nr 2 otrzymuje brzmienie załącznika nr 2 do niniejszej uchwały; załącznik nr 3 otrzymuje brzmienie załącznika nr 3 do niniejszej uchwały. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Bochnia. § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca - Fundacja [...] F. Zaskarżonej uchwale nr XIV/130/25 z dnia 27 marca 2025 r zarzuciła, naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 38 ust. i 16 ust. i ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. w Dz. U. 2025 poz. 439,), w wyniku którego § 1 ust. 1 skarżonej uchwały modyfikujący brzmienie § 3 ust. 1 uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego i szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta Bochnia przez osoby fizyczne i prawne inne niż Gmina Miasta Bochnia oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania zostały przyjęte z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej (z naruszeniem upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego), ponieważ uchwala nowelizująca: stoi w sprzeczności z u.f.z.o. i nakłada na organ prowadzący obowiązek składania informacji o faktycznej liczbie uczniów zapisanych i uczęszczających, mimo że obowiązek taki nie wynika z ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ani nie mieści się w ramach delegacji ustawowej organu stanowiącego, o której mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a także nie znajduje podstawy przewidzianej w art. 17 ust. 3 u.f.z.o. i nie może służyć realizacji obowiązków wskazanych w tym przepisie, we wskazanym przepisie wymaga dla udzielenia dotacji spełnienia kumulatywnie zarówno przesłanki zapisania dziecka (co jest oczywiste) oraz jego łącznego uczęszczania co może rodzić wątpliwości interpretacyjne w kontekście spełnienia warunku udzielenia dotacji na dziecko w przedszkolu, zwłaszcza że na potrzeby uchwały macierzystej w przepisie § 1 ust. 2 została wprowadzona definicja ucznia, która pod pojęciem ucznia rozumie również dzieci korzystające z wychowania przedszkolnego, co tym samym uzasadnia już spełnienie przesłanki udzielenia dotacji na faktyczną liczbę dzieci w przedszkolu i z punktu widzenia dekodowania tekstu prawnego przy uchwale zmieniającej prowadzi do wewnętrznej sprzeczności postanowień, które wymagają w ramach korzystania z wychowania przedszkolnego również zapisania i uczęszczania, co może sugerować w tym nadmiarowym zapisie brak możliwości udzielenia dotacji na dziecko w razie jego dłuższej usprawiedliwionej absencji. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie i podniosła, że uchwała nr XXXIII/321/21 w § 3 ust. 1 przewidywała, że organ prowadzący przekazuje do organu dotującego, do 5 dnia każdego miesiąca informacje o faktycznej liczbie uczniów zapisanych do jednostki według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca. Postanowienie to zostało zmienione uchwałą Rady Miasta Bochnia z dnia 27 marca 2025 r. nr XIV/l30/25. W ocenie strony skarżącej nowy zapis budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia jego legalności, stanowi bowiem w ocenie strony skarżącej przekroczenie kompetencji rady do stanowienia prawa. W świetle powyższego, o ile uzasadnionym jest przedstawianie przez organ prowadzący informacji o dzieciach zapisanych do placówki, na które naliczana jest dotacja, to już dodatkowe żądanie w postaci raportowania o dzieciach faktycznie uczęszczających do przedszkola stanowi nadmierną kontrolę wykraczającą poza granice legitymacji. Zaskarżony przepis uchwały uzależnia przyznanie dotacji od jednoczesnego spełnienia dwóch warunków: zapisania dziecka (co jest oczywiste) oraz jego faktycznego uczęszczania. Takie sformułowanie może budzić wątpliwości interpretacyjne co do tego, czy dotacja przysługuje także w przypadku dziecka zapisanego, ale przez pewien czas nieobecnego w przedszkolu. Problem ten pogłębia fakt, że w uchwale podstawowej (§ i ust. 2) wprowadzono definicję "ucznia", obejmującą również dzieci uczęszczające do przedszkoli. To oznacza, że samo objęcie wychowaniem przedszkolnym powinno już wystarczać do spełnienia przesłanek do otrzymania dotacji. W konsekwencji prowadzi to do wewnętrznej niespójności pomiędzy przepisami, ponieważ uchwała zmieniająca wprowadza dodatkowy warunek (uczestnictwo), który może sugerować, że w przypadku dłuższej usprawiedliwionej nieobecności dziecka, dotacja nie zostanie przyznana - co nie zostało jednoznacznie wyjaśnione ani uzasadnione. Strona skarżąca podniosła, że przepis art. 38 u.f.z.o. nie daje podstaw do wprowadzania dodatkowych wymagań, zmiany zasad ustalania wysokości dotacji ani ingerowania w kwestie już uregulowane ustawą, szczególnie jeśli chodzi o kreowanie dodatkowych wymagań takich jak żądania raportów frekwencji. Strona skarżąca jako osoba prowadząca w/w niepubliczne przedszkole jest adresatem norm skarżonych aktów normatywnych i podlega procedurze kontroli wydatkowania dotacji oświatowej. Tym samym wspomniane akty w zaskarżonym zakresie są nie tylko sprzeczne z prawem (z aktami wyższego rzędu), lecz w sposób bezpośredni godzą w interes prawny strony skarżącej, która nie powinna być w ten sposób obciążany obowiązkami nadmiarowymi, wynikającymi z prowadzonych kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, ze w jego ocenie zarzut skargi jest nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Miasta Bochnia nr XIV/130/25 z dnia 27 marca 2025 r. zmieniająca uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego i szkól podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Miasta Bochnia przez osoby fizyczne i prawne inne niż Gmina Miasta Bochnia oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024 poz. 1465) art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2025.1153) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932). W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa nie występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (por. M. Florczak-Wątor (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red., Warszawa 2023, art. 7). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2025.1153) i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2026 r. poz. 650 t.j.). u.f.z.o.) Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Należy wskazać, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, ustawodawca pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Zdaniem Sądu obowiązek podania liczby uczniów według stanu na określony dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i 38 ust. 1 u.f.z.o. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że informacja o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wymagana przez organ przyznający dotację, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 - który to przepis wyraźnie upoważnia radę gminy m.in. do określenia terminu przekazania informacji o liczbie dzieci (zob. np. wyroki NSA: 19 czerwca 2024 r. I GSK 1659/20 oraz z 4 września 2025 r. I GSK 1142/22). W ocenie Sądu może to być także inny dzień miesiąca, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie tj. 5 dzień każdego miesiąca. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (którego stanowisko w omawianej tu kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie w pełni podziela), interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o., należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy. Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.o.f.z.o., dotacje przekazywane są "na każde dziecko (...), ucznia, wychowanka" itd. Zdaniem Sądu nie można z tego wywodzić, że przepis przyjmujący pewne sztywne zasady deklarowania liczby dzieci uczęszczających do przedszkola narusza wymienione przepisy ustawy. Dotację przekazuje się co miesiąc, a więc z zasady tej wynika konieczność comiesięcznego informowania o liczbie uczniów. Jednocześnie, skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji. Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji ustawodawca, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie i przekonująco wskazuje też, że wyrażone zobowiązanie podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na dany dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest bowiem od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie do faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę. Ustalenie więc w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, obowiązku przekazania w określonym terminie, informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie tylko nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, ale wręcz stanowi konieczną realizację tego upoważnienia. (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2025 r. sygn. akt I GSK 1142/22) Zdaniem Sądu, obowiązek podania liczby uczniów według stanu na dany dzień miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i 38 ust. 1 u.f.z.o. Przepis określający zakres informacji o faktycznej liczbie uczniów, w wskazujący piąty dzień roboczy miesiąca jako datę miarodajną dla ustalenia liczby uczniów w danym miesiącu, nie wprowadza także sankcji w postaci pozbawienia dotacji. Jak zasadnie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 451/20 nie można z tego wywodzić, że przepis przyjmujący pewne sztywne zasady raportowania o liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola narusza wymienione przepisy ustawy. Dotację przekazuje się co miesiąc, zatem racjonalnym jest, aby co miesiąc podawać liczbę dzieci na określony dzień Przyjęte rozwiązanie nie wykracza poza to, co jest konieczne dla zapewnienia prawidłowości udzielania i rozliczania dotacji, nie stanowi dla beneficjenta nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ogranicza prawa do dotacji. Dodać można, że na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów podobne stanowisko zajął m.in. WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z 23 października 2013 r., III SA/Lu 585/13. Reasumując – w ocenie tut. Sądu – zaskarżona uchwała nie narusza prawa i wręcz sprzyja bieżącemu monitorowaniu przyznawanej dotacji. Organ dzięki przyjętym rozwiązaniom ma instrumenty do bieżącego reagowania na nieprawidłowości w pobieraniu dotacji oraz jej rozliczeniu. W tych okolicznościach nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie odpowiada przepisom prawa, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.